Регионы, увидев, что федерация перекладывает на них огромный груз финансирования непонятно чего, выкатили центру огромные долги по ЖКХ, лекарствам, машинам, зубным протезам и многому другому. Зурабову выпала незавидная доля: свести воедино все обозначенные социальные льготы и сделать предложения об их монетизации, то есть замене деньгами.
Результаты этой работы и находились в пухлой папке, которая легла на стол Кудрина.
Боязнь реформы
Кудрина эти льготы мучили давным-давно. Когда он стал министром и занялся вплотную формированием бюджета, он понял, что не в состоянии заложить в бюджет финансирование по всем когда-либо введенным законодательным нормам. Некоторые из них учитывать все же приходилось, что сильно увеличивало расходы. Другие же нормы просто не исполнялись по факту. Граждане справедливо возмущались и обращались в прокуратуру, суды тоже вставали на их сторону. В начале 2000-х они начали отсуживать у государства миллиарды, и ком претензий рос очень быстро.
Когда Кудрин еще работал в мэрии Петербурга, у депутатов появилась мысль предоставить всем пенсионерам бесплатный проезд на городском транспорте. Кудрин хотел их отговорить: «Нельзя это делать, никто не сможет возместить потери компаниям-перевозчикам». «Убытки перевозчики будут выставлять городскому бюджету, — объяснял он, а сами эти убытки непрозрачные, учесть их трудно». Но депутаты Кудрина не услышали.
Если бы Кудрин знал тогда, что через девять лет ему придется справляться с валом таких решений, которые накапливались в геометрической прогрессии! За это время таких норм — и на федеральном уровне, и на региональном — накопилось на еще один бюджет. Их называли «нефинансируемыми мандатами». Обещания властей росли, денег на их исполнение не хватало. Но надо было выбираться из этой ситуации: обещать только то, на что хватает денег.
Сначала Минфин пошел на хитрость: каждый год вместе с принятием бюджета на очередной год приостанавливались нормы других законов. Кудрин прекрасно понимал, что так делать нехорошо, однако это был единственный способ быстро заткнуть бреши в бюджете. В 2004 году Конституционный суд признал неконституционность такой практики: Российская Федерация как социальное государство не может произвольно отказываться от выполнения взятых на себя публично-правовых обязательств. В общем, крутись как хочешь.
Жесткое закрепление за уровнями власти доходов и расходов давало шанс разобраться со злосчастными нефинансируемыми мандатами, перевести льготы в денежную форму. Кудрин охотно занялся этой реформой. Он понимал, что только сейчас — с относительно новой Думой и в начале президентского срока — можно предпринимать непопулярные шаги. Ближе к выборам это было бы нереально.