Государство делилось на округа, называвшиеся каруинами, туиками и нуиннамами. Каруины были расположены в центре страны; они, как уже говорилось, были местом первоначального поселения бирманцев. И в административном и в правовом отношении каруины находились в привилегированном положении. «Туики», что значит «ограда», или «строение», были организованы на землях, присоединенных бирманцами в первой половине XI в. Туики располагались обычно по берегам рек в Средней Бирме. Несколько туиков объединялось в «клий» (провинцию). Паган был центром туика.
За пределами туиков лежали «нуинмамы» — завоеванные земли. Эти земли включали монские города, порты дельты Иравади и некоторые горные районы. По границам нуиннамов стояли многочисленные крепости — «мруи» (теперь это слово превратилось в бирманском языке в «мьо», что значит город вообще). Особенно многочисленны были эти крепости по северной и восточной границам. Гарнизонную службу несли там как бирманские войска, так и вассальные горцы. Наконец, внешним поясом государства было кольцо вассальных племен, плативших дань Пагану и поставлявших воинов. В горы, где обитали эти племена, периодически направлялись «экспедиции» за рабами.
Самой мелкой административной единицей во всех сельских округах была деревня «рва», в городах — квартал «арап».
Сам Паган, в отличие от многих других городов Бирмы, не был укреплен. Уже к концу XI в. он вышел за пределы стен, а новые стены возводить не стали. Пока это было экономически возможно, Пагану не грозили враги и надобности в таком громадном сооружении не возникало. Тогда же, когда существованию Пагана стали реально грозить соседи, его цари уже не обладали возможностью построить стену вокруг города с миллионным населением, раскинувшимся на много километров вдоль берега Иравади.
Во главе Паганското государства стоял царь, власть которого, по утверждению хроник и надписей, была абсолютной. Царь считался «воплощением Будды», «господином всех», «хозяином всей воды и земли»… Все сделки могли совершаться только с санкции царя, царь был волен в жизни и смерти любого из подданных, он выбирал себе наследника и т. д.
Однако в действительности царь, в отличие от других монархов того времени (кхмерского, например), не объединял в своем лице власть светскую и духовную. Церковь всегда сохраняла определенную независимость. И когда в XIII в. глава церкви в знак протеста против действий монарха покинул страну, это сильно подорвало позиции монарха.
Кроме того, как бы ни подчеркивал царь абсолютность своей власти, он всегда был вынужден считаться с каруинами. Именно они передали трон Тилуин Ману, и это хорошо помнили последующие цари. Да и выбор наследника еще не обусловливал спокойного перехода власти к нему. История Паганской династии представляется исследователю клубком убийств и узурпации. Редко кто умирал естественной смертью и мало кто из царей мирно вступал на престол. Из 14 царей Пагана лишь о двух можно сказать наверняка, что они не были убиты, и только в пяти случаях престол перешел к преемнику без междоусобной войны.