В международных кризисах, предшествовавших Первой мировой войне, Россия длительное время придерживалась сдержанной, примирительной позиции, стремясь балансировать на противоречиях между великими державами и не обострять ни с кем отношений.
Разработкой внешнеполитической программы и ее реализацией занималось Министерство иностранных дел. Все важные внешнеполитические вопросы решались непосредственно императором и министром иностранных дел. Министр, как более подготовленный и имеющий специальный аппарат в лице МИД, предлагал алгоритмы решений, с которыми Николай II большей частью соглашался.
Несмотря на неплохие рабочие отношения, сложившиеся у министра А.П. Извольского с императором, он отзывался о нем весьма критично. Разумеется, эти оценки содержались лишь в мемуарах, вышедших уже после революции.
«К несчастью, его природный ум, – писал Извольский о царе, – был ограничен отсутствием достаточного образования. До сих пор я не могу понять, как наследник, предназначенный самой судьбой для управления одной из величайших империй мира, мог оказаться до такой степени неподготовленным к выполнению обязанностей величайшей трудности.
Образование Николая II не превосходило уровня образования кавалерийского поручика одного из полков императорской гвардии, офицеры которой принадлежали к «золотой молодежи» и обращали больше внимания на спорт и умение держать себя в обществе, чем на изучение специальных дисциплин, даже тех, которые полезны для военной карьеры»>7.
В некоторых, особо сложных случаях по указанию царя или с его разрешения вопрос передавался на коллективное обсуждение представителей заинтересованных ведомств (чаще всего Министерства финансов, а также Военного и Морского министерств). Эти Особые (межведомственные) совещания формулировали свои предложения, с которыми царь в итоге мог и не считаться.
Представительные учреждения России – Государственная дума и Государственный совет – не имели внешнеполитических функций. К их компетенции относилось лишь обсуждение и утверждение ежегодных ассигнований на деятельность министерства. В обсуждении принимал участие министр или его первый заместитель, которым приходилось выслушивать в свой адрес немало критических замечаний.
Внешнеполитический механизм России страдал существенными недостатками, связанными с общей отсталостью самодержавного режима. Роль императора и министра иностранных дел была гипертрофирована. Чрезмерная централизация осуществлялась в ущерб координации и коллегиальности. Постоянный властный орган согласования действий соприкасавшихся с внешней политикой министерств отсутствовал. Аналитические центры Военного и Морского министерств (генеральные штабы) функционировали без тесной связи между собой и МИД