Неуверенность в себе петербургского чиновничества объяснялась также отсутствием выстроенной сети правительственных учреждений на местах. Административная вертикаль дальше губернского города практически не шла. Уездный исправник выполнял полицейские функции и делами управления не занимался. Предводитель дворянства и земские начальники, на которых были возложены административные дела, государственными служащими в полном смысле этого слова не являлись. Земство находилось в трудных отношениях с губернаторской властью. И положение самого губернатора было далеко не простым. В годы великих реформ появился новый суд, органы местного самоуправления, новые финансовые учреждения. Все это существенным образом умаляло власть «начальника губернии», в то время как самого института губернаторской власти реформы не коснулись. В итоге на вопрос о сфере компетенции губернатора сложно было дать определенный ответ.
Кроме того, губернатор не был надежным источником информации о положении дел в своем регионе. Ежегодные губернаторские отчеты соответствовали требуемой форме, но немногое сообщали о жизни губернии. Зачастую ее «начальник, понимая, что его текст не читают, не утруждал себя подготовкой отчета. Каждый год он посылал в Петербург одни и те же фразы и цифры. Тот, кто стеснялся это сделать, старался узнать в столице, какой отчет желали получить министры, и по мере возможности пытался удовлетворить их пожелания.
Отсутствие полноценной власти на уровне уезда ни для кого не было секретом. Об этом был поставлен вопрос еще в самом начале царствования Николая I, в Комитете 6 декабря 1826 г. Неоднократно эта проблема поднималась в годы правления Александра III. Однако и тогда появлялись противники создания уездной администрации, например Д. А. Толстой, полагавший, что подобное нововведение было несогласно с русской историей. Наконец, проект реформы местного управления был подготовлен правительством П. А. Столыпина уже в начале XX в. Из всего этого ничего не вышло. Власть продолжала видеть своих подданных на весьма значительном отдалении. Все это позволяло Петербургу повторять мысль, что в России нет власти, внушающей доверие обществу.
В этой ситуации трудно было предсказать, как будет работать тот или иной закон. Порой это становилось сюрпризом для законодателя. Так, например, случилось с новым Земским положением 1890 г. Оно должно было создать послушное дворянское земство, подчиненное губернаторской власти. В действительности же реформированные органы местного самоуправления оказались значительно более оппозиционными, чем это было прежде.