Чувствуя свою зависимость от докладчиков, император пытался освободиться от нее. Ему приходилось искать обходные маневры. Некоторые из них удивляли современников: например переписка Николая II с безвестным чиновником А. А. Клоповым, который должен был донести до царя правду жизни. По словам министра юстиции Н. В. Муравьева, Николай II хотел «знать истину, но ищет ее по коридорам, по закоулкам, слушает разных Клоповых и т. д.» Министр внутренних дел В. К. Плеве разъяснял, что «самодержцы по наружности выслушивают своих министров, наружно соглашаются с ними, но почти всегда люди со стороны находят легкий доступ в их сердца или вселяют государям недоверие к своим министрам, представляя их покусителями на самодержавные права. Отсюда двойственность действий. Даже такой сильный характер, какой был у императора Александра III, не был чужд сему образу действий».
Цари чувствовали, что самодержавная власть неизменно выскальзывала из рук самодержцев. Решения готовились и, в сущности, принимались бюрократией. Слова Николая I о том, что Россией в действительности правят столоначальники (то есть чиновники даже не высшего, а среднего звена), мог повторить и его внук, и правнук. На эту проблему неизменно указывали славянофильствующие мыслители и даже некоторые высокопоставленные бюрократы. В их числе был министр внутренних дел Д. С. Сипягин. Однако его аргументы в защиту подлинного царского самодержавия разбивались о законотворческую практику. Это и объяснял Сипягину министр финансов С. Ю. Витте: «Если стать на вашу точку, то каждый министр будет так же убедительно, как и вы, доказывать, что никакие законы для него не нужны, ибо он только исполнитель, а решает царь. Но ведь тогда будет не самодержавие, а хаотическое правление. Царь самодержавен, потому что от него и только от него зависит установить машину действия, но так как царь – человек, то для управления страною в 130 млн подданных ему машина нужна, ибо его человеческие силы не могут заменить машину. Царь самодержавен, а потому он может менять по своему усмотрению сию машину и все части ее, когда только он захочет, но все-таки может менять, но физически не может действовать без машины».
Закон при самодержавии. Правовая утопия
«Империя Российская управляется на твердых основаниях положительных законов, учреждений и уставов, от самодержавной власти исходящих», – так гласила 47-я статья Основных законов, как будто незыблемо установившая верховенство закона в государственной жизни страны. Проблема была в том, что эта формула не отвечала на элементарный вопрос: что такое закон. Большинство правоведов полагало, что закон в России – это воля государя. У этой точки зрения был весьма авторитетный оппонент – известный юрист Н. М. Коркунов (1853–1904). Он доказывал, что для того, чтобы проект стал законом, императорского решения недостаточно. Подлинный закон должен пройти еще обсуждение в Государственном совете. Все правовые нормы, утверждаемые императором без обсуждения в законосовещательных учреждениях, следовало отнести к указам. Причем, ссылаясь на ст. 55 Основных законов, Коркунов утверждал, что даже допускалось издание «дополнений к существующим законам и без Высочайшей подписи». Ведь статья 54 требовала подписи государя только для новых законов. Иными словами, отдельные поправки и дополнения к действовавшему законодательству вовсе не нуждались в автографе императора. Согласно наблюдениям Коркунова, практика вполне согласовывалась с этими нормами. Эта точка зрения была достаточно популярной. С ней отчасти соглашались даже оппоненты Коркунова. Например, А. Д. Градовский (1841–1889), который писал, что Государственный совет был «признан действительным средоточием законодательной деятельности».