Государственный совет – одно из старейших учреждений Российской империи. Оно было учреждено в 1801 г. и преобразовано в 1810 г. в высший законосовещательный орган страны. Государственный совет рассматривал внесенные министрами (конечно же, с санкции царя) и самим императором законопроекты. Правом собственной законодательной инициативы «высокое собрание» не обладало. К началу XX в. в Государственный совет входило 86 членов (в середине XIX в. таковых было вдвое меньше). Их всех назначал император. Он же мог лишить их этого статуса, что, правда, случалось чрезвычайно редко. Император же определял жалованье членов Государственного совета, которое не было установлено законом. Обычно оно колебалось от 10 до 15 тыс. рублей в год[12].
О положении Государственного совета много спорили в юридической литературе конца XIX – начала XX в. Как уже было сказано выше, Н. М. Коркунов поднимал его значение до поразительных высот. По его мысли, это учреждение даже больше, чем просто высшее законосовещательное учреждение страны. Оно было непременным участником законодательного процесса. Впрочем, были и другие точки зрения. Долгое время председательствовавший в Государственном совете великий князь Михаил Николаевич полагал, что главная задача российской «палаты лордов» – сдерживать произвол министров, готовых подменить самодержавие собственным произволом. Согласно этой позиции, Государственный совет лишь укреплял царскую власть, на которую покушались нечистоплотные чиновники. Сам царь не был вполне уверен, что всегда это было так. Александр III следующим образом определил обязанности «звездной палаты»: «Государственный совет есть ближайшее помогающее мне и правительству учреждение, а не противодействующее ему». В этих словах легко читалась претензия императора к высокопоставленным сановникам, которые препятствовали реализации правительственных инициатив. Тут же Александру III возразил Половцов: «Государственный совет есть высшее контролирующее деятельность министров учреждение, а потому оно бывает им неприятно…»
Эта дискуссия объяснялась тем, что место Государственного совета в ряду прочих высших учреждений Российской империи действительно было особым. Он был важнейшим звеном при обсуждении наиболее значимых законопроектов. Его статус никем не ставился под сомнение. Не случайно ряд высочайших повелений запрещал министрам докладывать по делам, обсуждавшимся в Государственном совете (правда, руководители ведомств часто игнорировали этот запрет). Члены Государственного совета обладали «полной свободой суждения» при рассмотрении законопроекта.