Составление журналов требовало от чиновников знаний особых правил. Так, противоположные мнения, высказанные в ходе заседания, должны были быть изложены на одинаковом количестве страниц и даже строк. Если же разногласий не было, редактор фактически не был ничем стеснен. Он мог даже что-нибудь прибавить от себя для большей убедительности высказанных соображений. При наличии разногласий мнение председателя и согласных с ним членов Государственного совета (неважно, составляли ли они большинство или меньшинство) ставилось вторым. Видимо, полагалось, что мнение, прочитанное последним, производит более сильное впечатление.
Преамбула к журналу, где излагалось представление министерства, почему-то называлась «колбасой». Ее полагали не слишком важной, и к составлению этой части привлекали наиболее молодых сотрудников Государственной канцелярии. Далее шли общие суждения о законопроекте, затем – мнения о его отдельных статьях.
Нередкая расплывчатость, неопределенность текстов журналов обуславливалась «жанровыми особенностями» текста. Статс-секретарь Департамента законов Г. И. Шамшин на этот счет говорил: «Знаете, как ласточка, летая над водой, чуть-чуть задевает ее поверхность крылом, вот так и в журналах должны мы касаться существа дела; так чуть-чуть, тем самым ничем не связывая решений Совета по другим более или менее аналогичным делам». Шамшин сам редактировал журналы, фактически переписывая их. Его тексты вполне соответствовали заданным им самим требованиям: «гладко нанизанные слова, почти без всякого содержания». При этом он не обращал никакого внимания на редакцию законопроекта. Обычно он оставался в изложении составителя журнала. Шамшин – весьма показательный пример, впрочем, не все объясняющий. Совсем иначе работал его предшественник (Ю. А. Икскуль фон Гильденбандт) или, например, статс-секретарь Департамента промышленности и торговли Д. А. Философов. Икскуль стремился вникать в содержание законопроектов и ради этого собирал особые совещания своих подчиненных, которые детально рассматривали каждый документ. Философов же, по словам Гурко, умный, талантливый, но крайне ленивый, по возможности передоверял работу своим способным сотрудникам. При этом он не считался с мнениями, высказанными в департаменте. Составленные при его участии журналы лишь в незначительной мере соответствовали тому, что действительно говорилось на заседании.
Это не был исключительный случай. Еще в 1850-е гг. канцлер К. В. Нессельроде выражал недоумение, что журнал заседания Комитета финансов не соответствовал тому, что было в действительности сказано. Составлявший его М. Х. Рейтерн парировал: «Но, граф, если бы я ограничивался только тем, что говорилось, то размер журнала не превзошел бы полстраницы». Примерно в то же самое время государственный секретарь Н. И. Бахтин объяснял одному из членов Государственного совета, почему в журнале его мнение было изложено недостаточно точно: «Должность государственного секретаря, Ваше превосходительство, весьма трудная, вот видите, нужно, чтобы было изложено в журнале все, что было говорено, и чтоб было умно». Еще более ехидное замечание позволил себе государственный секретарь Е. А. Перетц: при ознакомлении с «отчетами и мотивированными мнениями [Государственного совета]… можно предположить, что в Совете сидят чуть ли не Солоны; при публичности заседаний иллюзия совершенно исчезает». В 1906 г. А. Н. Куломзин, в прошлом управляющий делами Комитета министров, вспомнил об одном случае, когда столкнулся с резким расхождением журнала Особого совещания о нуждах дворянского сословия (1897–1901) с тем, что было в действительности сказано. Правда, Куломзин, в отличие от Нессельроде, не подчинился канцелярии и отказался его подписывать.