Министерства. Централизованная анархия
Дело управления страной было в первую очередь возложено на министерства. Кроме того, именно там готовилось большинство законодательных решений. Министры хотя бы в силу должностного положения – доверенные люди царя, ключевые фигуры «бюрократического ареопага». Как отмечает современный исследователь Л. Е. Шепелев, император хотя бы из соображений собственного престижа был вынужден поддерживать назначенного им министра (даже не будучи с ним во всем согласным), что придавало тому значительный политический вес.
Министрам подчинялся разветвленный государственный аппарат. Обычно министерства состояли из департаментов или управлений, которыми руководили директора или начальники. В свою очередь департаменты делились на отделения или делопроизводства, последние же – на «столы». При министре была канцелярия, игравшая, как и в любом другом учреждении, немалую роль. Именно здесь, на «средних этажах» российской бюрократии, готовились важнейшие решения.
Министерства были созданы в 1802 г. К концу XIX века сложились особые традиции делопроизводства. Многое определялось практическими требованиями жизни. В 1900 г. на заседании Государственного совета об этом говорил С. Ю. Витте: «Министерства управляются не только по букве закона, а также согласно требованиям действительной жизни, которые нередко расходятся с постановлением закона».
Как было уже не раз сказано, в России было сравнительно мало чиновников. Пожалуй, даже более значим тот факт, что сведения об империи, а также о народах, в ней проживавших, были весьма приблизительны. Однако это нисколько не поколебало правительственного стремления все контролировать. Инструментарий, на который рассчитывала высшая бюрократия, был традиционен для «регулярного государства» система тотальной отчетности органов управления. В. Б. Лопухин вспоминал о толстой папке в ведомстве Государственного контроля. Там речь шла «об 1 руб. 13 коп. убытка от боя стеклянной посуды». В то же самое время делам о многомиллионных хищениях государственных поставщиков и железнодорожных компаний часто не давалось хода.
Иными словами, тотальный контроль не делал ситуацию подконтрольной. Напротив, министры довольно свободно распоряжались казенными средствами. Разного рода злоупотребления не казались вопиющими. 30 июня 1884 г. Половцов доносил императору, что Военное министерство потратило лишних полмиллиона рублей без всякого объяснения и испрошения этой суммы. Министерство путей сообщения приплачивало за такую работу, для которой имелись специальные чиновники. Министерство внутренних дел неправомерно увеличивало расходы на своих сотрудников. Министерство народного просвещения испрашивало кредиты на те учреждения, которые как раз закрывались. «Все эти факты… подтверждаются самими министрами, подписавшими журналы [Государственного] совета».