Ведомственный эгоизм вел к непримиримой борьбе. Столкновения же министерств могли принимать самые разные формы. Это могла быть бесконечная переписка, бесплодная работа межведомственной комиссии, дискуссии на заседании Государственного совета, попытка убедить императора в собственной правоте. Наконец, оставалась надежда переманить оппонента на свою сторону. Добиваясь необходимого результата, С. Ю. Витте не стеснялся идти на подкуп своих коллег. «Кроме большого числа хорошо оплачиваемых должностей – а у всякого есть если не сыновья, то племянники и вообще близкие, которых надо пристроить, – в распоряжении министра финансов имелся государственный кредит. Независимо от Государственного банка, выдававшего не только торговые, но и промышленные суды, в ведении Витте был и Дворянский, и Крестьянский земельные банки, причем последний мог приобретать земельные имущества почти по любой цене». Правда, порой Витте встречал отпор. Так, например, он предложил министру иностранных дел князю А. Б. Лобанову-Ростовскому сравнять жалованье руководителя внешнеполитического ведомства и послов Российской империи, которые в среднем получали на 30 тыс. руб. больше. На это Лобанов-Ростовский ответил: «Разве вы слышали, что я об этом хлопочу? В таком случае ваша осведомленность плохая».
Схожим образом мог влиять на своих коллег и министр земледелия и государственных имуществ (до 1893 г. речь шла о министре государственных имуществ). По его докладу руководителям ведомств ассигновались «аренды» – особые денежные выплаты. Правда, этим ресурсом надо было уметь пользоваться. Долгое время занимавший пост министра А. С. Ермолов (1893–1905) был человеком честным и этим «искусством» не владел.
Так или иначе добиваясь своего, министры проводили ведомственную политику, которая не складывалась в общегосударственную. Их порой успешная, но мало скоординированная деятельность приводила к асинхронности развития страны и тем самым мало-помалу дезорганизовала жизнь в России.
СЕНАТ. ХРАНИТЕЛЬ ЗАКОНОВ
Это было старейшее государственное учреждение, созданное еще Петром I в 1711 г. За свою сравнительно долгую жизнь оно несколько раз меняло «прописку» и род деятельности. Казалось бы, в XIX столетии его участие в выработке законодательных решений было минимальным. Вместе с тем сфера компетенции этого учреждения была довольно широкой.
Правительствующий Сенат состоял из департаментов, фактически независимых друг от друга. Прежде всего, Сенат был высшей судебной инстанцией. Кроме того, он удостоверял права состояния подданных Российской империи: их сословную принадлежность, чин, титул, герб. Особое значение имел Первый департамент Сената. Он осуществлял надзор за законностью деятельности административных учреждений. Этой цели должны были служить сенаторские ревизии, в ходе которых выявлялись бы недостатки в работе местных органов власти. Первый департамент выступал толкователем законов, фактически имея возможность вносить в них правку. Сенатор, а в прошлом министр народного просвещения А. А. Сабуров объяснял, что Первый департамент – «самый надежный оплот правительства, так как он спасает министров от слишком опасных увлечений. Кораблю необходим балласт. Бросающий [его] за борт под предлогом, что он отягчает ход корабля, рисковал бы погибнуть при первом порыве ветра». Наконец, Сенат публиковал законодательные акты. Эта функция была скорее техническая. Более того, действовавшее в России законодательство позволяло и вовсе не публиковать решения верховной власти. Они могли оставаться тайными для жителей страны. По словам сенатора и видного юриста Э. Н. Берендтса, в этом отношении Сенат «был низведен до значения типографии, публикующей указы». Более того, с начала XIX в. старейшее государственное учреждение России фактически поступило в Министерство юстиции, так как глава этого ведомства, будучи генерал-прокурором, возглавлял Сенат, который теперь совсем не напоминал учреждение петровских времен. И все же в редких случаях его голос мог звучать довольно громко.