Институциональный кризис наблюдается на уровне федеральной власти, внимание которой распылено, а структура – расколота. Федеральные власти столь активны и разделены на такое множество частей, что выработка согласованной военной стратегии или приемлемого законопроекта о реформе здравоохранения просто невозможна. Это структура, которая больше не может сосредоточиться на проблеме или придумать решение. Избранные представители, президент и Конгресс тоже не способны контролировать настолько рассеянную и фрагментированную систему. Поскольку этот старый институциональный цикл, подобно другим, подходит к концу, замысел и реальность расходятся.
Проблема первого институционального цикла заключалась в том, что было неясно, является ли федеральная власть суверенной в плане управления государством. Ответ дала Гражданская война. Проблемой второго институционального цикла стала ограниченная власть, которую суверенное федеральное правительство имело над экономикой и обществом. Как я показал, это разрешилось во время Второй мировой войны. Проблема третьего институционального цикла состояла в том, что государство получило возможность масштабного контроля частной жизни, без определения границ и создания институциональной структуры, способной эти границы отстаивать.
Недовольство федеральной властью всегда являлось частью американской жизни. Шутка о том, что самой лживой фразой является выражение «Я из правительства, и я здесь, чтобы помочь», превратилась в анекдот с бородой. Но, в отличие от реалий XX века, в 2019 году ситуация резко изменилась. В период Второй мировой войны президент как главнокомандующий взял под контроль большую часть американской экономической и общественной жизни. Затем последовала холодная война, и хотя волна власти отступила, появился принцип, согласно которому президент представлял собой уже не просто одну из трех равных ее ветвей. Он стал основной силой во внешней политике. В плане управления обществом он имел не такие масштабные полномочия, но исполнительная ветвь обладала огромной властью в толковании законов и превращении их в нормативные акты. Сильному правительству был нужен сильный руководитель, а мощь исполнительной власти создала институциональный дисбаланс.
Появившееся всесилие федеральной власти над обществом требовало не только сильного президента. Оно нуждалось в мощной административной структуре. Закон о доступном здравоохранении, подписанный президентом Обамой, содержал около 897 документов и более 20 тыс. страниц нормативных актов, объясняющих правовые нормы закона. Сравните это с первоначальным Законом о социальном обеспечении, уместившимся в 29 страниц. Сейчас этот закон разросся до 2600 страниц с обширными нормативными актами. Эффективная власть (в отличие от выборной, или предполагаемой, власти) была передана огромной армии руководителей и госслужащих, которые прописали нормативные акты и, следовательно, имели возможность переопределить намерения Конгресса – но не специально, а просто потому, что никто не в силах объять все это. Привести правила в соответствие с законом и даже с самими собой стало невозможно.