В 1771 г. правительство Екатерины предприняло попытку ограничить продажу крестьян без земли, запретив продажу с аукциона. В 1773 г. Сенат, ссылаясь на «Наказ», предписал строго соразмерять наказание крестьян с совершенным преступлением и, в частности, наказывать плетьми, а не кнутом, ибо, как писал несколько позднее императрице новгородский губернатор Я. Сивере, наказание кнутом «почти равняется смертной казни»[19].
Подобная регламентация означала ограничение прав помещиков по распоряжению теми, кого они считали своей собственностью. В 1775 г. помещикам было запрещено продавать своих крепостных в услужение другим людям на срок более пяти лет. В марте того же года был отменен в течение многих десятилетий существовавший закон, по которому отпущенные на волю должны были непременно быть вновь закрепощены. Теперь их было велено записывать в мещанство или в купечество. Так фактически впервые была декларирована сама возможность освобождения от крепостных пут, и в России появилась категория свободных граждан. Не случайно на это екатерининское установление ссылался впоследствии Александр I в своем указе о вольных хлебопашцах 1803 г.
В черновике одного из нереализованных проектов Екатерины читаем: «Не надлежит препятствовать никому отпустить своего человека на волю и против сего нихто спорить не может. Во всех случаях, где сумнительно, вольной или невольной, то надлежит решить в пользе воле и уже нихто не может на волю отпущеннаго крепить». Свободными были объявлены и питомцы воспитательных домов, причем брак с таким лицом влек за собой освобождение от крепостной зависимости и супруга. Запрещено было крепостить церковников, пленных и незаконнорожденных. Иначе говоря, принимались меры по сужению сферы крепостничества, ставились барьеры на пути распространения их на новые категории населения. Конечно, это были лишь мелкие шажки на пути к решению самой сложной проблемы российской жизни, но они понемногу сдвигали дело с мертвой точки.
Однако главным событием 1775 г. явилось появление на свет одного из важнейших законодательных актов Екатерины II — «Учреждения для управления губерний». Уже одно знакомство с этим обширным документом объемом более полутораста печатных страниц убеждает, что при его подготовке императрицей была проделана поистине гигантская работа. Об этом свидетельствуют и многочисленные черновики, сохранившиеся в ее архиве. Как единодушно утверждают историки русского права, «Учреждения» были новым для России словом в законодательной практике: документ отличался простым и ясным языком, без сложных иностранных терминов и при этом в нем детализировались нормы государственного, административного, финансового, семейного и других отраслей права. Созданная по губернской реформе 1775 г. система местного управления просуществовала вплоть до реформ 1860-х гг., а введенное ею административно-территориальное деление — вплоть до Октябрьской революции.