Использование в рядах германской армии сотен тысяч советских граждан, по мнению части офицеров вермахта, чиновников МИД, Восточного министерства и других ведомств, не должно было исчерпываться одним лишь удовлетворением нужд, связанных с нехваткой личного состава и партизанской опасностью. Рассматривая воинские части из граждан СССР, а также население оккупированных областей, в качестве основы антисоветской оппозиции, они стремились идейно и организационно сплотить эти разнородные элементы, создать массовое движение, направленное на уничтожение сталинского режима, и подготовить почву для внутреннего взрыва в Советском Союзе. Для этого требовалось создать организационный центр, олицетворяющий собой будущее правительство России, а также найти вождя, который смог бы возглавить движение, ставшее бы в таком случае объединяющей силой для миллионов русских людей на оккупированной территории, и прежде всего для тех, кто служил в вермахте (в составе немецких частей или в особых восточных формированиях).
Генералы Ф. И. Трухин, Г. Н. Жиленков, А. А. Власов, В. Ф. Малышкин и Д. Е. Закутный во время церемонии подписания манифеста КОНР. Прага, 14 ноября 1944 г.
Человеком, которому было суждено сыграть эту роль, стал генерал-лейтенант А. А, Власов, попавший в плен 12 июля 1 9 4 2 г. после разгрома под Любанью 2-й ударной армии. Согласившись на предложение немцев создать из русских военнопленных армию для борьбы против сталинской диктатуры, Власов подписал обращение Русского комитета «К бойцам и командирам Красной Армии, ко всему русскому народу и другим народам Советского Союза», положившее начало мошной пропагандистской кампании под лозунгами Русского освободительного движения, целями которого провозглашались: свержение Сталина и его клики, уничтожение большевизма, заключение почетного мира с Германией и создание в содружестве с Германией и другими народами Европы «новой России без большевиков и капиталистов». Красноармейцы и все русские люди призывались к переходу на сторону «действующей в союзе с Германией Русской освободительной армии».
Для германского руководства это была прежде всего пропагандистская акция, рассчитанная на увеличение числа перебежчиков из рядов противника. РОА стала всего лишь собирательным наименованием русских частей, действовавших в составе вермахта. Деятельность Власова и примкнувших к нему офицеров сталкивалась с многочисленными препятствиями, которые им чинили различные ведомства Третьего рейха, не желавшие иметь проблем с русским национальным движением при последующем решении судьбы завоеванных на Востоке территорий.