Сложная обстановка в Черкасске, на Дону, предательская деятельность старшин-заговорщиков, колебания старожилого казачества, распыленность сил повстанцев, концентрация полков карателей диктуют Булавину меры и действия в зависимости от быстро меняющейся ситуации. То он шлет войска против карателей, для наступления в районе Изюмского и Харьковского полков, Тамбовско-Козловско-Воронежском крае, на Волге — в сторону Саратова и Астрахани. То уверяет царя и «полководцев» в верности, лояльности, рассылает грамоты своим атаманам, «чтоб отнюдь казаки и своевольцы на Русь под городы и на Волгу для разорения и на войска государевы войною не ходили», грозит ослушникам смертной казнью, присылает «розыщиков» для сыска их вины (нападения на государевы полки и города без его, Булавина, согласия). То направляет грамоты с воззваниями к голытьбе идти к нему для борьбы с царскими полками; к запорожцам и кубанцам — с призывами о помощи.
Помимо понятных тактических соображений — оттянуть время, удержать карателей от перехода в наступление, собрать дополнительные силы, заметно в действиях Булавина и другое — колебания в проведении своей линии, воздействие на него разнородных социальных сил, сословных групп и их интересов. Отсюда, при наличии явных успехов (создание большого повстанческого войска, взятие Черкасска, смена руководства Войска Донского, расширение восстания, победы над карателями), столь же заметны и явные, все нараставшие промахи: промедление с походом на Азов после захвата Черкасска, когда каратели не собрали еще достаточное количество полков; раздробление сил, рассылка из Черкасска наиболее способных и преданных атаманов; довольно терпимое отношение к старшине из «московской партии», вербующей все больше сторонников.
На одном из черкасских кругов, в конце мая или начале июня, против Булавина, снова говорившего «многие непристойные слова» (о борьбе с царскими войсками, походе на Москву), группа казаков верховых городков, несомненно, из числа «природных», старожилых, открыто угрожает ему:
— Ты много говоришь, а с повинной к великому государю не посылаешь.
— Посылал. И не раз, — ответил Булавин, — да без толку. Царевы воеводы наступают и нас бьют. И мы пойдем их бить и государевы городы разорять, бояр и прибыльщиков искоренять.
— У великого государя силы поболе твоей. А нас всех ты не перекуешь. Ныне нас в согласии много. Можем тебя и в кругу поимать.
«Природные», домовитые и их сторонники от тайных козней переходят к открытым угрозам. Булавин арестовал некоторых крикунов-изменников. Его личную охрану усилили — в караулах при нем стоит человек по 50 повстанцев. Более того — Булавин настоял на том, чтобы запретить вообще говорить о возможности повинной царю. Василий Фролов сообщил об этом в Азов: