Вопрос о создании централизованного руководства партизанским движением, который ставили все ЦК и обкомы партии оккупированных областей и республик, а также некоторые Военные советы фронтов, И. В. Сталин считал правильным и своевременным. Центральный Комитет партии пришел к определенным выводам. П. К. Пономаренко было предложено ознакомиться с материалами Главного управления формирований НКО (Главупроформ), которое по поручению ЦК партии разрабатывало вопросы партизанского движения, и высказать по ним свое мнение.
Эти материалы состояли из докладной записки, а также из присланных в Политбюро ЦК ВКП(б) 7 декабря 1941 года проектов решения ГКО и приказа Наркома обороны СССР о создании партизанских армий. В докладной записке сообщалось, что согласно полученным указаниям при Главном управлении формирований НКО СССР создано Управление по формированию партизанских частей, отрядов и групп. Далее излагались задачи этого управления и конкретные предложения по организации партизанских сил и тактике их борьбы. В главных чертах они сводились к следующему.
Первой задачей вновь созданного управления ставились учет и приведение в определенную систему всех формирований, которые возникали стихийно и организовывались на местах партийными и советскими организациями для действий в тылу врага. Эта задача, по мысли автора докладной записки, должна была выполняться на территориях СССР, не оккупированных противником.
Далее следовали первоочередные меры по формированию партизанских сил. Они заключались в создании на неоккупированной территории Дона, Кубани и Терека 6–7 кавалерийских дивизий численностью 5483 человека каждая, сведенных в конную армию народных мстителей общей численностью в 33 008 человек, возглавляемую Военным советом армии. Предлагалось также создать 5 партизанских дивизий из приволжских, уральских и сибирских партизан и добровольцев на базе ополчения Ивановской, Ярославской и других областей, входящих в Московский военный округ. Эти дивизии предлагалось объединить в, стрелковую партизанскую армию народных мстителей общей численностью 26 481 человек.
В записке подчеркивалось, что оперативное использование партизанской армии целесообразно проводить крупной массой, ибо, как показывает практика боев, «в массе бойцы действуют смелее, решительнее и самостоятельнее». Армии предлагалось действовать по ближним и глубоким тылам противника с юга на запад и северо-запад.
Предложения Главупроформа были нереалистичны и противоречили обстановке, задачам развития народного партизанского движения в тылу врага и тактике борьбы партизан.