Как показывала существующая практика, на низовых уровнях власти царили беспредел и взяточничество, искоренить которые не удавалось ни губернаторскими силами, ни ревизорскими проверками, ни служебными чистками. Слишком уж велико было сращивание бюрократического аппарата с влиятельным местным дворянством и купечеством: чиновники уже не просили, они требовали взяток за справки и разрешения, помещики по максимуму ущемляли уже формально вольное крестьянство, откупщики драли три шкуры с черного люда, набивая свои карманы. Потому и вспыхивали регулярно по всей империи крестьянские бунты, впоследствии жестко подавляемые правительственными войсками. Могло ли земство решить эти проблемы? Конечно, заранее этого никто не знал, но ситуация была настолько угрожающей, что не попытаться было нельзя. Существующую систему проще полностью демонтировать, чем пытаться преобразовать в нечто разумное.
Согласно утвержденному и одобренному Государственным Советом проекту, земство планировалось трехуровневым: волостным, уездным и губернским. В законе о земстве мы постарались учесть все те причины, которые повлекли ранний его закат в моем варианте истории: отсутствие достаточных полномочий, скудное финансирование, противостояние с бюрократией. Прежде всего, земское управление изначально позиционировалось исключительно как орган государственной власти и никак иначе. Оно являлось не формой местного самоуправления, а представительством государственной власти, укомплектованной, на выборной основе, местными уроженцами. Все земские органы власти входили в вертикаль нового министерства земских дел, возглавить которое, по окончании реформы, готовился главный идеолог земских преобразований князь А. И. Васильчиков. При этом, дабы не допустить поглощения земства бюрократической иерархией или их слияния, земские представители не включались в чиновничью систему: им не присваивались табельные ранги, не шла выслуга, не были положены пенсии. При этом земские учреждения должны были действовать исключительно в рамках общегосударственных законов и быть при этом полностью самостоятельными в своей сфере, очертить которую в законах мы постарались как можно более четко, чтобы опять же избежать столкновений земства с бюрократией, куда более сплоченной.
В компетенцию земств формально входил весь спектр хозяйственных и административных проблем на уездном и волостном уровне. Реально же на первоначальном этапе земское управление было ограничено правом участия граждан в сметах и раскладках местных повинностей и податей, самостоятельного расходования земских сборов, а также обязанностью сбора и предоставления статистики. Подобное положение дел было сочтено вполне оправданным, по причине отсутствия пока необходимого опыта земской работы у населения.