Еврейские кагалы, порожденные сословно-корпоративным строем всего феодального мира и корнями своими уходящие в глубь истории еврейства, существовали не только среди польского еврейства в условиях диаспоры[17]. Но только здесь, на почве польской государственности, с характерным для нее сложным административным строем — децентрализацией и нечеткостью границ различных «властей», многочисленными юрисдикциями, автономными городами с их «мадебургиями» в сложной системе различных сеймов и сеймиков — еврейская автономия достигла наиболее полного развития, отлившись в законченные формы кагальных объединений, возглавляемых своим сеймом (ваадом).
Окружные объединения общин с периодическими съездами («сеймиками») возникают уже в первой половине XVI в.; в 1580 г. образуется нейтральный орган всей автономной еврейской общинной организации Польши — так называемый «ваад четырех стран»; в 1623 г. Литва выделяется из него в самостоятельный ваад. Ваады, как окружные, так и центральный, собирались на периодические сессии. В перерыве между сессиями действовали центральные органы ваада, в лице «парнеса» (президента), казначея и секретарей; сессия ваада выделяла также трибунал, который разбирал тяжбы между кагалами.
Низовые ячейки общинной организации (кагалы) тоже имели весьма сложную и стройную организацию. Общиной управляют головы (roschim) в числе 3–5, сменяя друг друга поочередно каждый месяц. Дальше каждая община выделяла нескольких (до 5) «тувов» — знатных людей (в латинских актах «boniviri»), исполнявших судебные функции, как асессоры воеводских судов. Все эти должностные лица общины выделялись из своей среды так называемыми «кагальниками» (до 14 чел.), представлявшими собой, так сказать, пленум кагальной организации. Кагальники своими подписями подтверждали кагальные обязательства. Кроме того, в состав кагалов входили многочисленные, выделяемые по различным поводам, комиссии (благотворительные, торгово-санитарные, школьные, по выкупу пленных, по раскладке налогов, по наблюдению за нравственностью и т. д.).
Основа реальной власти общинных организаций заключалась в их фискальных правах. В 1549 г. устанавливается в Польше еврейская поголовная подать, окончательно фиксируемая в 1579 г. Эта подать из года в год повышается, делаясь все более и более обременительной для еврейского населения (в 1649 г. она достигает для Короны 60 тыс. польских злотых, для Литвы — 12 тыс. польских злотых). Королевская власть смотрит на евреев как на важнейший источник фискальных доходов, но она считает более удобным и очевидно более выгодным не заниматься сбором этой подати с каждой семьи в отдельности или даже с каждого отдельного кагала. Поголовная подать выплачивается коллективно всем еврейским населением страны в целом в лице центральной автономной организации. Не случайно, конечно, установление фиксированной еврейской подати (1579 г.) совпадает с возникновением «ваада четырех стран» (1580 г.). Ваад выступает таким образом перед казной в качестве откупщика еврейской подати. Возложив на руководителей общинной организации ответственность за выполнение существенной части государственного бюджета, центральная власть наделяет их соответствующими административными правами. Эти же фискальные функции ставят кагальных заправил в положение представителей государственной власти. Главари ваадов и кагалов, работающие в теснейшем контакте с представителями центральной администрации, по существу, врастают как составная часть в государственный аппарат польского феодального государства.