Впрочем, ее необходимость мало кем ставилась под сомнение. Как это ни парадоксально, бюрократия привыкла не доверять бюрократии и рассчитывала на общественных деятелей, с их опытом и знанием положения дел на местах. Земцев и городских деятелей часто приглашали в Министерство внутренних дел, промышленников – в Министерство финансов. Последнее, лишь заручившись поддержкой предпринимателей и как будто с их подачи, смогло внести законопроекты, регулировавшие рабочий вопрос. Позиция промышленников – важный козырь Витте в противостоянии с многочисленными противниками таких мер. Об участии экспертов в законотворчестве заговорили громче в преддверии первой революции, когда кризисные явления все чаще давали о себе знать.
14 января 1902 г. на Министерство внутренних дел была возложена обязанность пересмотреть законодательство, регламентировавшее жизнь крестьянства. С. Ю. Витте не собирался выпускать это дело из своих рук, и 23 января 1902 г. уже под председательством Витте было образовано сельскохозяйственное совещание, получившее характер надведомственного учреждения. Министр финансов рассчитывал быстро разрешить вопросы, волновавшие сельскую Россию и, конечно, мог опередить МВД во главе с его руководителем – Сипягиным. Однако случилось непредвиденное: Сипягин был убит. Новый министр – Плеве – был настроен решительнее и делиться сферой своих прерогатив с министром финансов не собирался. Желая сохранить инициативу в своих руках, Витте перевел работу своего совещания на новый уровень, инициировав создание местных сельскохозяйственных комитетов. Причем, к удивлению многих, им была предоставлена возможность коснуться «вопросов общего правопорядка и общего управления, поскольку таковые отражаются на сельском хозяйстве и местной жизни вообще».
Этот подход обеспечивал Витте стратегическое преимущество. Во-первых, комитеты могли рассматривать самый широкий круг вопросов. Эти же проблемы выносились и на итоговое петербургское совещание под председательством Витте, который только и имел право снимать их с обсуждения. Во-вторых, проект, впоследствии подготовленный Министерством внутренних дел, также должен был быть обсужден «на местах». Он должен был поступить к тем же самым лицам, которые уже обсудили, в сущности, те же вопросы, но в сельскохозяйственных совещаниях. Таким образом Витте с неизбежностью опережал своего конкурента. Наконец, министр финансов рассчитывал обрести популярность в земских кругах и прикладывал к этому определенные усилия.
Однако во время работы местных комитетов петербургское совещание должно было сделать паузу. У Витте возникло вполне оправданное опасение, что Плеве и его сотрудники могли всех опередить. Дабы этого не случилось, Витте настоял на учреждении межведомственного совещания при Крестьянском поземельном банке, которое должно было определить линию поведения банка по продаже крестьянам земли. Естественно, эта коллегия должна была обсудить самый широкий круг вопросов. Плеве никак не мог помешать осуществлению этого замысла. Витте же допустил серьезный просчет, пригласив в качестве председателя А. Д. Оболенского, под руководством которого сложно было прийти к каким-либо конкретным суждениям.