Почему мы объединили в одну главу жизнь городов Российской империи и здравоохранение? Потому, что в старой России эта сфера деятельности была предметом тесного сотрудничества правительства и органов местного, земского и муниципального самоуправления. И вот тут мы считаем уместным рассказать о том, что представляли собой города старой России и какую роль в их жизни играли избираемые жителями муниципальные власти. Многое из того, что было тогда обыденной реальностью, нам, гражданам демократической Российской Федерации, может показаться необычным, что-то — комичным, но что-то — достойным подражания.
С юридической точки зрения, город в Российской империи — это населенный пункт, получивший статус города. Ни расположение, ни численность населения, ни род занятий оного роли не играли. Например, Романов на Мурмане (будущий Мурманск) получил статус города непосредственно в момент закладки, хотя его постоянное население не составляло и пяти сотен человек, а были в империи города и того меньше — в Туруханске в 1911 году проживало всего 162 жителя.
В то же время, по данным переписи 1897 года, в стране насчитывалось 6376 поселений с числом жителей от 2 до 41 тыс. человек, которые не имели статуса города, и их население причислялось к сельскому. Это были фабрично-заводские силы, рабочие поселки, местечки или казачьи станицы.
В конце XIX — начале XX века население городов стремительно росло — развитие промышленности, инфраструктуры, образования, процесс расслоения крестьянства привели к притоку в города множества новых жителей. Если в 1897 году в городах проживало 16,5 млн человек (что составляло 13,2 % от общего числа населения империи), то в 1914 году уже 26,3 млн человек (15 % от общего числа населения)[78].
Система городского самоуправления начала складываться еще со времен Петра Великого, но окончательное оформление получила в ходе Городской реформы императора Александра II в 1870 году. Именно тогда органы самоуправления стали всесословными и получили право самостоятельного ведения экономической деятельности — они могли вводить налоги, владеть предприятиями, выпускать займы и т. д. К выборам в муниципальные органы допускались горожане в возрасте от 25 лет и старше, владевшие недвижимой собственностью, обложенной оценочным сбором, владельцы промышленных и торговых предприятий и купцы, вносившие городские сборы. Выборы в городские думы производились по так называемой трехклассной избирательной системе, в соответствии с величиной уплачиваемых в пользу города сборов. В советское время подчеркивалось, что эти ограничения способствовали сосредоточению власти в городах в руках крупной буржуазии, но в реальности, в условиях, когда значительную часть населения городов составляли вчерашние крестьяне, только привыкающие к городской жизни, такие ограничения были разумными и способствовали ответственному выбору избирателей.