В Манифесте от 29 апреля 1881 Александр Ш призвал «…всех верных подданных наших служить нам и государству верой и правдой к искоренению гнусной крамолы, позорящей землю Русскую и утверждению веры и нравственности, к доброму воспитанию детей, к искоренению неправды и хищения – к водворению порядка и правды в действия учреждений, дарованных России Благодетелем ее, Возлюбленным Нашим Родителем».
В мае 1881 г. было «высочайше утверждено» Положение о мерах по охранению государственного порядка и общественного спокойствия, введенное 14 августа 1881 г. сроком на три года, но впоследствии постоянно пролонгировавшееся вплоть до февраля 1917 г., и ставшее главным правовым основанием для деятельности политической полиции империи.
Положение это предусматривало возможность введения в губерниях двух степенней исключительного положения - состояния усиленной охраны и состояния чрезвычайной охраны, наделявшего полицию неограниченными правами и предоставлявшего генерал-губернаторам по своему усмотрению передавать любые дела судам военного трибунала. Применение этого Положения привело к тому, что в начале XX века режим усиленной охраны распространялся более чем на 1/3 населения страны[14].
Ставший 30 мая 1882 г. министром внутренних дел граф Д.А.Толстой в всеподданнейшем докладе так сформулировал свое видение будущего России: «При осуществлении реформы надлежит руководствоваться не отвлеченными принципами или чуждыми нам идеалами западно-европейской государственной теории и практики, а ясным пониманием коренных, самостоятельных основ русской государственной жизни и сознанием настоятельной необходимости строго последовательного, с духом оных сообразованного развития нашего законодательства».
В соответствии со статьей 34 Положения о мерах по охранению государственного порядка и общественного спокойствия было образовано Особое совещание (ОС) из 4 представителей министерств внутренних дел и юстиции под председательством товарища(заместителя) министра внутренних дел для рассмотрения вопросов об административных высылках «политически неблагонадежных» лиц.
Эта порочная практика впоследствии была воспринята и НКВД-МВД СССР, где Особое совещание просуществовало с июля 1934 по 1 сентября 1953 г.
Вот как деятельность царского Особого совещания характеризовал ранее упоминавшийся нами Н.Н. Голицын: Если за шесть с половиной лет, с 1 июля 1881 г. по 1 января 1888 г., судебных приговоров было 224, то "в административном порядке" наказания были определены 2 822 лицам.
При этом по суду к смертной казни были приговорены 25 человек, к каторжным работам - 128, к ссылке в Сибирь - 46 и к меньшим видам наказания - 224. Большее число осужденных - 423 человека, нежели количество приговоров объясняется тем, что по одному делу могли быть осуждены три-пять и более лиц.