Однако военные победы, принесшие Риму обширные территории и неизмеримые богатства, не находили адекватного отражения в жизни простых римлян. Награбленными богатствами пользовалось ничтожное меньшинство. К тому же постоянно рос произвол должностных лиц. Почти непрерывные военные кампании отражались на динамике населения. Дошло до того, что в 151 г. до н. э. возникли не имевшие аналогий в истории города трудности с воинским набором. Римляне «призывного возраста» под любым предлогом отказывались от воинской службы; даже должности командиров оставались незанятыми. Сильно страдало от войн крестьянство, составлявшее основу римских легионов.
Идея возрождения его благосостояния связана с попыткой наделять аграриев землей из «общественного поля», куда включались и земли покоренных народов. Таким путем надеялись избежать кризиса. Идея сформировалась в патрицианской среде, но политической программой она стала у Тиберия Гракха, народного трибуна 133 г. Вообще-то Тиберий Семпроний Гракх принадлежал к аристократическому роду. Его отец, носивший то же имя, был цензором и дважды занимал должность консула; мать – дочерью Сципиона Африканского Старшего. Философии и риторике его обучали греческие учителя. Авторство его проекта античная традиция приписывала Публию Муцию Сцеволе (консулу 133 г. до н. э.) и Публию Лицинию Крассу Муциану (консулу 131 г. до н. э.).
Намерения Тиберия Гракха оцениваются теперь как консервативные. Он был убежден, что социальный порядок невозможно удержать при постоянном увеличении массы бедных людей. Тиберий подчеркивал, что основную цель своего проекта он видит в укреплении армии путем создания массы боеспособных граждан. Армию можно было использовать не только в борьбе с внешними врагами, но и с внутренним неприятелем, каковым являлись рабы. В результате победных войн Римская республика оказалась переполненной обращенными в рабство врагами. Эта угнетаемая, подавленная масса могла стать крайне опасной для существования римского государства и для жизней его граждан, как показало восстание рабов на Сицилии в 137–132 гг. до н. э. Тиберий Гракх и его сторонники выступали за ограничение количества рабов.
Но суть проекта заключалась прежде всего в изъятии излишков общественных земель и распределении их среди бедных свободных людей. Агитация в пользу нового закона шла преимущественно на народных собраниях. Новые идеи воспринимались по-разному. Противников Тиберия Гракха возглавил его коллега по должности народный трибун Марк Октавий. Он наложил вето на законопроект, и тогда Тиберий поставил на голосование вопрос: «Может ли народный трибун, действующий против интересов народа, оставаться в своей должности?», Октавий был смещен с должности.