К осени 1919 г., после крупных поражений белых армий, страны Антанты отказались от активной военной поддержки Белого движения, продолжались лишь незначительные поставки вооружения, выдача небольших кредитов и контакты с белыми правительствами на уровне отдельных военных и дипломатических представителей.
В самых общих чертах программа Белого движения, окончательно сформировавшаяся в течение 1919 г., предусматривала «непримиримую вооруженную борьбу с советской властью», после ликвидации которой предполагался созыв всероссийского Национального Учредительного Собрания, избираемого по мажоритарным округам на основе всеобщего, равного, прямого (в крупных городах) и двухступенчатого (в сельской местности) избирательного права при тайном голосовании. Выборы и деятельность Всероссийского Учредительного Собрания 1917 г. признавались нелегитимными, поскольку произошли после «большевистского переворота». Новое Собрание должно было разрешить вопрос о форме власти в стране (монархия или республика), выбрать главу государства, а также утвердить проекты социально-политических и экономических реформ. До «победы над большевизмом» и созыва Национального Учредительного Собрания высшая военная и политическая власть должна была принадлежать Верховному Правителю России. Реформы могли только разрабатываться, но не осуществляться (принцип «непредрешения»). В целях укрепления региональной власти до созыва Всероссийского Собрания допускался созыв местных (областных) собраний, призванных быть законосовещательными органами при единоличных правителях.
В национальном устройстве провозглашался принцип «Неделимой России». При этом допускалась независимость только тех частей бывшей Российской Империи, которые были фактически и юридически признаны ведущими мировыми державами или в отношении которых уже имелись решения царского и Временного правительств (Польша, Финляндия). Остальные государственные новообразования на территории бывшей Российской Империи (Украина, Горская республика Закавказья) либо не признавались независимыми вообще (для них допускалась лишь «областная автономия»), либо признавались, в силу военно-политической необходимости, отдельными актами (независимость Эстонии, утвержденная Северо-Западным Правительством, но не признанная Колчаком). Это, конечно, не исключало возможности будущего юридического признания, санкционированного Учредительным Собранием. За казачьими войсками сохранялось право иметь собственные органы власти, вооруженные формирования, но только в пределах общероссийских структур.