. Еще одной причиной наступившего голода стала нерациональность общинного землепользования, связанная с такими явлениями, как чересполосица, мелкополосица, дальноземелье. Общинное землепользование, имеющее целью гарантировать всем семьям минимальный урожай, в силу своей малой эффективности не защищало крестьян в периоды экстремально низких урожаев.
Земства и государство по-разному смотрели на необходимость помощи крестьянам даже в голодные годы. В земствах разрабатывались проекты комплексных мероприятий, как долгосрочных (например, строительство железных дорог для обеспечения скорейшей доставки хлебных грузов из одних регионов в другие), так и краткосрочных (выдача крестьянам ссуд и пособий). Однако правительство, поддерживая первые проекты, отрицательно относилось к субсидированию населения, полагая, что оно «приучит народ рассчитывать на пособия» и отвлечет его «от изыскания собственных средств к прокормлению», в результате чего крестьянство привыкнет к праздности и сделается «склонным к беспорядкам»9. Будущий министр иностранных дел В. Н. Ламздорф, занимавший в 1891 году пост директора канцелярии министерства, выражал в дневнике эту позицию, характерную для большинства чиновников: «Пожертвования… содействуют деморализации народа… Вместо того чтобы работать и заслужить пособие, громадное количество крестьян и рабочих в провинции отказываются от всякой работы, под предлогом, что „царский паек“ должен им быть выплачен даром. Благотворительность такого рода может в конечном счете привести к более значительным и еще более неоправданным бедствиям, чем сами последствия неурожая»10. В итоге безвозмездное субсидирование российским законодательством не предусматривалось. Сельское население субсидировалось таким образом, что после возвращения крестьянами полученных ссуд Общеимперский продовольственный капитал (бюджетный фонд, созданный для преодоления последствий неурожая) постоянно возрастал – помощь голодающим оказывалась доходным делом11.
Во время неурожая 1911–1912 годов в некоторых губерниях администрация пошла еще дальше и отказывалась от выдачи семян даже в ссуду, требуя от крестьян оплаты за них наличными и объясняя это тем, что «ссуду мужик пропьет в первом кабаке»12. Земства пытались оспаривать эту концепцию, указывая, что в чрезвычайных ситуациях необходимо снабжать население семенами, чтобы предотвратить второй подряд голодный год. Иногда земствам удавалось одержать в этих спорах победу. Так, в 1911 году в Казанской губернии администрация не смогла уговорить земства организовать продажу семян крестьянам, в результате чего была вынуждена передать 100 тысяч рублей в ссуду бедноте