Придворное окружение царя («камарилья») было озабочено проблемой собственного выживания в условиях «революционной смуты». Распространением самых нелепых и абсурдных сплетен о царской чете оно старательно потакало настроениям либерального общества, ненавидевшего царя как помеху на пути к власти. «Камарилья» не являлась, как в других странах, опорой и защитницей трона.
В рядах высшей бюрократии царь также не создал никакой сплоченной группы. Немногие действительно выдающиеся деятели его эпохи – С. Витте, В. Плеве, П. Столыпин, А. Кривошеин в разное время пытались последовательно осуществлять единую программу правительства, действуя именем самодержавной власти. Но большинство высших сановников прошло свою школу волокиты, интриганства, подсиживания и было лишено всякой самостоятельной инициативы. В этой среде давно было принято действовать с оглядкой на обстоятельства и выжидать. «Министерская чехарда» последних лет царствования Николая II представляла собой тщетную попытку монарха пробудить к жизни свежие силы, способные справляться со сложными государственными задачами.
Разработка программы преобразований
Во внутренней политике наиболее важное место заняли разработка общеполитического курса, а также крестьянский и рабочий вопросы. Разработкой общеполитического курса, в связи с особой важностью дела, руководил лично Николай II. Преобладающее влияние на царя в этой работе оказывали лица, занимавшие пост министра внутренних дел.
Д. Сипягин, ставший министром внутренних дел в 1899 г., был защитником неограниченного самодержавия, но не имел четкой программы действий. Он выдвинул на роль официального идеолога своего родственника – князя В. Мещерского, который предложил обнародовать программу будущих реформ в виде царского Манифеста. Проект Манифеста был подготовлен в феврале 1902 г., над его текстом совместно работали царь и Мещерский. После убийства Сипягина в апреле 1902 г. новым министром внутренних дел и главным разработчиком правительственного курса, по рекомендации Мещерского, стал В. Плеве. Плеве, допускавший возможность замены старого государственного строя новым через 30—50 лет, провозгласил главным принципом деятельности властей проведение реформ «только сверху, а не снизу». В 1902—1904 гг. он добивался проведения твердого курса в целях успокоения общества и пресечения антиправительственной пропаганды, считая основным двигателем реформ «исторически сложившееся у нас самодержавие». Предполагая в дальнейшем расширить права земских учреждений и создать выборную Государственную Думу, Плеве считал необходимым достижение компромисса с обществом, но только на основе сплочения его вокруг сильной власти. Манифест, разработанный царем совместно с Мещерским и Плеве, был опубликован 26 февраля 1903 г. Он декларировал «неприкосновенность общинного строя», но предписывал начать подготовку мер, облегчающих отдельным крестьянам выход из общины. В Манифесте объявлялось о будущей отмене круговой поруки, было обещано увеличить кредиты на укрепление благосостояния дворянства и крестьянства, а также улучшить правовое положение крестьян, провести реформу местной администрации, оказать поддержку местному самоуправлению, расширить самостоятельность Православной Церкви при переходе к свободе вероисповедания и др. 6 июня 1904 г. был утвержден важный закон о крестьянских переселениях, наделивший губернаторов правом разрешать переселения из отдельных губерний и увеличивавший помощь переселенцам. Убийство Плеве в июле 1904 г. сорвало осуществление правительственной программы и дезорганизовало работу высшей администрации.