Не столь быстры и решительны были действия Петра по двум другим важнейшим отраслям государственного устройства, по изданию кодекса законов и принятию мер к образованию народному. Мысль об этих предметах была у Петра, как видно из того, что в феврале 1700 года он повелел учредить в Москве комиссию для составления нового Уложения и что, в беседе с Адрианом, изъявлял намерение преобразовать Славяно-греко-латинскую академию в роде университета. Но очевидно, что Петр не был слишком занят этим и скоро отклонил свою мысль от комиссии и академии к своим любимым занятиям. Комиссия в четырнадцать лет успела рассмотреть только три первые главы Уложения, а мысль об учреждении школ и академии ограничилась на деле основанием навигационной школы. Вскоре внимание царя было надолго отвлечено от внутренних дел войною с Карлом; но, конечно, не этому случайному обстоятельству нужно приписать невнимательность Петра к комиссии законов и к учреждению школ. Мы видели его характер, его энергию в исполнении самых трудных предприятий. Он мог уже и в это время повелеть и сам приняться за дело, мог призвать из-за границы учителей, как призвал корабельных мастеров, мог выстроить училища, гимназии, университеты, как выстроил флот, завести музеи, библиотеки, как завел регулярное войско… Но есть пределы человеческому могуществу. Петр мог привести в движение те силы своего народа, которые готовы были двинуться; но он не мог вызвать ранее срока тех сил, которые еще были так слабы, что неспособны были к движению. Как человек, осуществивший в своей воле потребности и стремления народа, Петр инстинктивно имел тот такт, который отличает подобных ему исторических деятелей от непризванных фанатиков, часто принимающих мечты своего расстроенного воображения за истинные потребности века и народа, принимающихся за бесплодное дело не по своим силам. Петр чувствовал, что сил его станет на многое, но он знал и меру своим силам. Он пришел к жатве, подготовленной веками, и понял, что он может пожать эти зерна, оставленные без внимания его предшественниками. Но вместе с тем он знал, что сила производящая здесь все-таки эта почва, на которой ему предстояла жатва. Он мог более или менее быстро и удачно пожать и собрать все, что произросло на ней; но по своему произволу заставить расти зерна он не мог. Нужно было их сначала посеять, и он сеял то, что мог. Но что мог он посеять в то время на поле гражданского законодательства и народного просвещения в России? По необходимости посев был скуден, и вот почему Петр выказывал так мало энергии в своих предприятиях по этой части. Народ был мало готов на это, а Петр был представителем своего народа; мог ли же он глубоко проникнуться тем, что еще не было глубокой и настоятельной потребностью для самого народного сознания?