Первым кодификатором русской орфографии был Я. К. Грот, составивший на основе своего капитального труда «Спорные вопросы русского правописания от Петра Великого доныне» (1873) практическое руководство «Русское правописание» (1885), цель которого — «привести русское правописание к желательному единообразию» и при этом «держаться по возможности утвердившегося обычая». Правила Грота считались «академическими», поскольку были написаны по поручению Академии наук и не были обязательными для печати. К концу XIX — началу XX в. в русском письме накопилось много устаревшего, искусственного, не связанного с фактами языка. Главным недостатком орфографии признавались «лишние» буквы: для передачи некоторых фонем имелись буквы-дублеты: е — ѣ; ф (ферт) — ѳ (фита); для передачи и использовались три буквы: и — і — ѵ (ижица). В самом языке (в его тогдашнем состоянии) оснований для разграничения букв-дублетов не было, нужно было просто запомнить, зазубрить, где какую букву писать, и это, конечно, усложняло усвоение грамоты. Ср. пословицы, отражающие тяжелую участь школяров: «от фиты подвело животы»; «фита да ижица — к ленивому плеть ближится».
Созданию комиссии 1904 г. предшествовала масштабная деятельность педагогической общественности, требовавшей, во-первых, принять общеобязательные правила и, во-вторых, упростить письмо: педагогические совещания, съезды по вопросу об усовершенствовании русского правописания предлагали проекты его упрощения, и один из этих проектов — Московского педагогического общества, разработанный в 1900 г., лег в основу работы комиссии 1904 г. [Ушаков 1917].
Итак, в 1904 г. в Петербурге при Императорской Академии наук была создана Комиссия по вопросу о русском правописании под председательством Великого князя Константина Романова. Работой комиссии руководили крупнейшие ученые Ф. Ф. Фортунатов и А. А. Шахматов. Комиссия на первом (и единственном) заседании 12 апреля 1904 г. высказалась за желательность упрощения правописания, в частности за исключение лишних букв, а для выработки конкретных предложений создала подкомиссию, приступившую к работе на следующий же день (в состав подкомиссии входили Ф. Ф. Фортунатов, А. А. Шахматов, Ф. Е. Корш, Р. Ф. Брандт, И. А. Бодуэн де Куртенэ, П. Н. Сакулин).
Уже через месяц, в мае, было опубликовано «Предварительное сообщение» подкомиссии [Предварительное сообщение 1904], содержавшее проект изменений. Помимо устранения «обветшавших» букв, предлагалось отказаться от написания твердого знака в конце слов, от различения на письме окончаний прилагательных во множ. числе им.-вин. пад., с одной стороны, мужского, а с другой, женского и среднего рода: