Иначе говоря, императрица полагала, что России не нужно перепрыгивать через те этапы, которые уже пережила Западная Европа, но следует развиваться постепенно, поступательно.
Разрабатывая городовое законодательство, Екатерина пыталась решить весьма сложную задачу: примирить принципы свободного городского самоуправления и создания наиболее благоприятных условий для торговли, ремесленного и иного производства с реальными условиями крепостнического Российского государства второй половины XVIII в. Дело это было непростое. И не только потому, что само понятие «самоуправление» плохо вписывалось в сложившуюся систему управления страной, всячески ограничивавшую личную свободу горожан, но и потому, что городские жители были морально не слишком к этому готовы. Сами условия, в которых складывались и развивались русские города, были по большей части совсем иными, чем в Западной Европе, и у их жителей было совсем мало опыта подобного рода. Екатерина это сознавала и тем не менее мечтала: «Заведению в государстве одного манифактурного города, где бы, пользуясь некоторыми вольностями и авантажами, безпрепятственно могли селиться и питаться как наилучше возможно земския и чужестранныя ремесленныя люди, какой бы веры они ни были, кои работать похотят железную, стальную и другия метальныя работы или производить торг изготовленными из того товарами. Причем необходимо нужно, чтоб такое ремесленное учреждение купно со всем манифактурным городом освобождены были от всех введенных мастерских обществ и фабричных учреждений… Самое искусство, которое доказало, что города Бирмингам, Леед и Маншестер в Англии, которыя заведены будучи на началах такой вольности, в короткое время достигли до удивительной силы и богатства в народе, когда другия, хотя и щастливейшия своим местоположением, англинския фабричныя города, кои хотят производить свои рукодельныя промыслы чрез утеснения и высокомысленныя распоряжении, напротив того находятся в постоянном упадении». Мечтам этим не суждено было осуществиться, и Жалованная грамота городам 1785 г. являет собой один из примеров искусства политического компромисса, которым в совершенстве владела Екатерина.
Разрабатывая важнейшие законы, императрица не забывала и еще об одной стороне своей деятельности — о народном образовании. К концу 1770-х гг. стало ясно, что теория воспитания, взятая на вооружение Бецким и предполагавшая изоляцию молодых людей от дурного влияния, себя не оправдала. К тому же созданные учебные заведения были лишь подступом к созданию системы народного образования. В связи с этим в начале 1780-х гг. Екатерина объявляет о создании Комиссии об учреждении училищ, во главе которой оказывается ее бывший фаворит П. В. Завадовский. В качестве главного консультанта по рекомендации императора Иосифа II приглашают известного австрийского педагога Ф. И. Янковича де Мириево. Комиссия выработала план создания двухклассных училищ в уездных и четырехклассных училищ в губернских городах. В них должны были преподавать математику, географию, историю, физику, архитектуру, русский и иностранный языки. Вновь создаваемые училища находились в ведении местных органов власти, которым поручалось следить за соблюдением множества нормативно-методических документов. Были изданы учебники и пособия, важнейшим из которых была книга австрийского педагога И. Фельбигера «О должностях человека и гражданина», изданная Бецким и отредактированная самой императрицей. Главная цель книги, как явствует из нижеследующих отрывков, — воспитание верноподданного: «Не должно нам никогда того желать, что званию нашему не пристойно, потому что и получить того не можно… Не терзались бы люди толь многими суетными желаниями, когда бы знали, что благополучие не содержится в вещах… Не состоит оно в богатстве, то есть в землях, многоценных одеждах, великолепных украшениях или в других вещах… Богатые удобно себе таковые вещи могут доставать, но чрез то они еще не суть благополучны… Истинное благополучие есть в нас самих. Когда душа хороша, от беспорядочных желаний свободна и тело наше здорово, тогда человек благополучен.