Гораздо труднее было оправдать новое правительство в глазах народа. Екатерина плохо знала положение этого народа до воцарения и имела очень мало средств узнать его. Русский двор при Елизавете стоял слишком далеко от России не только географически, но еще более нравственно. Вступив на престол, Екатерина скоро поняла, что там совсем неблагополучно: она замечала «признаки великого роптания на образ правления прошедших последних годов»; заводские и монастырские крестьяне почти все были в явном непослушании властей, и к ним начинали присоединяться местами и помещичьи.
В 1763 г. в народе распространился подложный указ Екатерины, проникнутый сильным раздражением против дворянства, «пренебрегающего Божий закон и государственные права, изринувшего и из России вон выгнавшего правду». Далекие от столицы глубокие народные массы не испытывали на себе личного обаяния императрицы, довольствуясь темными слухами да простым фактом, какой можно было выразуметь из всенародных манифестов: был император Петр III, но жена-императрица свергла его и посадила в тюрьму, где он скоро умер. Эти массы, давно находившиеся в состоянии брожения, можно было успокоить только ощутительными для всех мерами справедливости и общей пользы.
Программа. Так Екатерина революционным захватом власти затянула сложный узел разнообразных интересов и ожиданий, указывавших ей направления деятельности. Чтобы сгладить впечатление захвата, Екатерине надобно было стать популярной в широких кругах народа, действуя наперекор предшественнику, поправляя, что было им испорчено. Предшественник ее оскорбил национальное чувство, презирая все русское, выдав Россию головой ее врагу. Екатерина обязана была действовать усиленно в национальном духе, восстановить попранную честь народа.
Прежнее правительство вооружило против себя всех своим бесцельным произволом; новое разумно либеральными мерами должно было упрочить законность в управлении, что и было обещано в июльском манифесте. Но Екатерина была возведена на престол дворянской гвардией, а дворянство не довольствовалось Законом о вольности дворянства, требовало расширения и укрепления своих прав как господствующего сословия. Гвардейско-дворянский голос был, разумеется, самым внушительным для верховной власти, сделанной движением 28 июня. Так популярная деятельность нового правительства должна была одновременно следовать направлению национальному, либеральному и сословно-дворянскому. Легко заметить, что эта тройственная задача страдала несогласимым внутренним противоречием. После закона 18 февраля дворянство стало поперек всех народных интересов и даже преобразовательных потребностей государства.