В состав Морского ведомства входили Адмиралтейств-совет, Главный морской штаб (ГМШ), Главное управление кораблестроения и снабжения флота (ГУКиС), Морской технический комитет (МТК).
Учреждения, которое занималось бы выработкой официальной военно-морской доктрины государства, разработкой долгосрочных судостроительных программ и оперативно-тактических заданий на строительство кораблей, стратегической и тактической подготовкой флота, в составе Морского ведомства, по существу, не было.
Под давлением общественного мнения царское правительство еще до окончания русско-японской войны вынуждено было принять ряд мер по реорганизации управления флотом. Первыми шагами в этом направлении была отставка главы Морского ведомства, упразднение должности генерал-адмирала и замена ее должностью морского министра. С этого времени Морское ведомство переименовали в Морское министерство, первым морским министром стал вице-адмирал А. А. Бирилев.
В апреле 1906 г. была проведена вторая крупнейшая реформа – учреждение Морского генерального штаба (МГШ).
Только что созданный МГШ тщательно обследовал состояние флота и пришел к твердому убеждению, что он не только не может оказать сколько-нибудь серьезного сопротивления флоту противника в открытом море, но даже не в состоянии оборонять русские морские границы. Особое беспокойство вызывало состояние минного флота.
Побережья Черного моря, Прибалтики и подступы к Петер-бургу были фактически без защиты. Все это заставило царское правительство спешно приступить к разработке программ восстановления флота России.
2 октября 1906 г. начальник МГШ капитан 1 ранга Л. А. Брусилов представил Николаю II доклад, в котором были сформулированы основные ближайшие задачи развития морских вооруженных сил. Они сводились к упорядочению наличных морских сил и средств. Предполагалось в течение четырех-пяти лет создать на Балтийском и Черном морях флот, способный противостоять германскому и турецкому флотам при оборонительной войне. Основу оборонительных морских сил должны были составить миноносцы.
Такова была отправная идея при разработке первой судостроительной программы восстановления русского флота.
В апреле 1907 г. МГШ представил четыре варианта этой программы, последнюю из которых – так называемую Малую судостроительную программу – Николай II одобрил. На докладе морского министра он начертал: «Дай бог, нам выполнить в точности Малую судостроительную программу»{9}.
Стратегические задачи, положенные в основу этой программы, были сформулированы в докладе МГШ «Стратегические основания для плана войны на море», представленном в марте 1907 г. В этом докладе говорилось о необходимости Балтийскому флоту оборонять Финский залив и вместе с тем представлять собой свободную морскую силу для поддержания интересов империи во внешних водах. Задача Черноморского флота – не допускать флот неприятеля в Черное море.