Летом 1922 г. Приморье находилось в состоянии острого политического кризиса. Япония начала переговоры с ДВР и Советской Россией, подготавливая вывод своих войск с Дальнего Востока. "Последняя пядь Русской Земли" отдавалась на произвол "красного террора". Надежда была только на собственные силы. Однако после боев под Волочаевкой и Хабаровском Дальневосточная армия оказалась обескровленной. Начались и внутренние раздоры, политические страсти, столь типичные для русской смуты начала ХХ века. Борьба шла между "Приморским парламентом" (Народным Собранием), в котором преобладали представители левых, социалистических групп, и Временным Приамурским Правительством братьев Спиридона и Николая Дионисовичей Меркуловых (первый – юрист, консультант Владивостокского городского самоуправления, глава правительства, второй – владелец пароходства на Амуре, член Владивостокского биржевого комитета и Приморской торгово-промышленной палаты). 14 мая 1922 г. Народное Собрание объявило о выборах 13 июня Учредительного Собрания, в которое, наравне с другими политическими партиями, могли быть избраны большевики. Абсурдность подобного решения была очевидна, и в ответ правительство братьев Меркуловых издало указы о роспуске Народного Собрания. Часть армии поддержала депутатов распущенного Собрания ("нарсобовцев"). Моряки Сибирской флотилии, кадеты и гардемарины, казаки безоговорочно встали на сторону правительства Меркуловых. Его поддержали также монархическое общество "Вера, Царь и Народ", Союз Георгиевских Кавалеров, Русское национальное студенческое общество, Совет Казачьих Войск и Войсковых Атаманов, Союз домовладельцев Владивостока. Раскол власти, раскол армии грозил окончательно похоронить антибольшевицкое Приморье. На здании "Народного Собрания" уже был поднят красный флаг, а на здании гостиницы "Золотой Рог" – бело-зеленый флаг сибирских областников. Единственным выходом представлялось установление новой власти, способной объединить оставшиеся противобольшевицкие силы, власти, авторитетной среди армии и гражданского населения.
В этой ситуации правительство Меркуловых решило использовать опыт Белого движения. Указом N 149 от 6 июня 1922 г. правительство объявило, что, ввиду обнаружившейся трудности Верховного Управления при существовании коллегиальной формы Верховной Власти, необходимо найти способы к наибольшему объединению всех национальных сил. Это возможно только на пути передачи Верховной Власти одному лицу. Выбор тех, кому можно было передать Власть, возлагался на Земский Собор – представительный орган, созванный не по партийно-политическому, а по сословно-профессиональному признаку.