В основу такого деления были положены соображения чисто количественного порядка: размеры территории, численность коренного населения и его процентное соотношение с иными национальностями, но отнюдь не какие-то принципиальные соображения. Не обращалось внимания и на то, что такая национально-государственная иерархия противоречит исходному принципу равноправия наций и права наций на самоопределение.
Но в 1991 году, когда мы, стремясь юридически оформить новую российскую государственность, заключали Федеративный Договор, то понимали необходимость сохранения статус-кво в столь деликатном вопросе, как национально-государственное устройство. Однако это, конечно, не значит, что подобное положение будет сохраняться всегда и его нужно законсервировать, придав силу конституционных норм.
По этим соображениям Конституционное совещание отказалось от идеи включения Федеративного Договора в текст Конституции, на чем настаивали Хасбулатов и компания. Вокруг этой проблемы за последние два года было сломано столько копий, что я могу только с удовлетворением отметить: в окончательном тексте Конституции, принятой на референдуме, отражена наша позиция. А Федеративный Договор, как ему и подобает, занял свое особое место в системе государственно-правовых документов. Это открыло возможность более гибкого решения вопросов государственного строительства. Напомню, что конституционные нормы можно менять лишь в исключительных случаях, поэтому предусмотрена очень сложная процедура внесения таких изменений в Конституцию. Положения же Федеративного Договора, например об объединении субъектов Федерации или изменении их территориальных границ, можно менять по соглашению между участниками Договора.
Например, сегодня с Татарстаном и Башкортостаном заключены особые договоры, регулирующие их взаимоотношения с федеральными властями. И на сегодняшний день – это политическая реальность, обеспечивающая мирное, без конфликтов и кровопролития, сосуществование Татарстана в рамках России и в то же время особое положение, на которое Татарстан претендует. Таким же образом может решаться вопрос и о взаимоотношениях с другими народами России.
Гибкое национально-государственное устройство когда-то было характерно для дореволюционной России, где разные регионы имели разную степень включенности в состав Российской империи. Финляндия и Бухарский Эмират, Грузия и Хива, а также другие национально-государственные образования имели разную форму взаимоотношений с имперскими властями и даже разное законодательство. Например, в Курляндии, Эстляндии и Лифляндии действовало особое земельное и семейное законодательство. Польша и Финляндия, в свое время входившие в состав Российской империи, имели свои Конституции. Разнообразие оказалось основой устойчивости такой громадной по размерам и неоднородной по составу страны, как Россия.