Именно Советы — самые массовые организации, объединяющие все население, — являлись носителями государственной власти. В силу этого сама государственная власть приобрела глубоко общественный характер и представляла для трудящихся, по выражению В. И. Ленина, не что иное, как власть их собственного объединения. Свои государственно — властные функции Советы выполняли в сессионном порядке, т. е. на общественных началах. Для повседневного управления государственными делами представительные органы формировали из тружеников хозяйства и культуры специальный платный аппарат.
В работе «Государство и революция» В. И. Ленин отчетливо различает управление в социальном смысле как общественную функцию, присущую социализму и коммунизму, и государственное управление как административно — властное управление. Выделение особой управленческой деятельности и необходимого для этого аппарата было обусловлено определенными социально — экономическими условиями. В первые годы советской власти В. И. Ленин указывал, что в силу ряда причин «Советы, будучи по своей программе органами управления через трудящихся, на самом деле являются органами управления для трудящихся через передовой слой пролетариата…» Но советская власть была построена так, чтобы сблизить массы трудящихся с аппаратом управления, обеспечите поголовное привлечение граждан к управлению государством.
После «полной и окончательной» победы социализма в СССР происходит дальнейшее изменение форм деятельности советского государства и государственных органов. При этом увеличение объема работы Советов по хозяйственному и социально — культурному строительству, как правило, не влекло за собой роста управленческого аппарата. Советы все более переносят центр тяжести в работе по управлению на депутатов, постоянные комиссии, общественность, неуклонно сокращая объем деятельности в области государственного управления, выполняемый исполнительными органами, и сам управленческий аппарат.
Н. С. Хрущев в докладе о Программе КПСС на XXII съезде партии указывал, что повышение роли Советов как «работающих корпораций» означает осуществление ими практической работы по руководству экономическими и социальными процессами. Многие из тех вопросов, которые были отнесены к компетенции исполнительных органов, решались непосредственно Советами и их комиссиями. Советы, передавшие выполнение функций управления своим исполнительно — распорядительным органам, изменяли порядок и формы осуществления этих функций. Данный процесс протекал в трех основных направлениях. Во — первых, происходило перемещение вопросов государственного управления в сферу деятельности представительных органов и связанное с этим расширение круга рассматриваемых на сессиях Советов вопросов. Во — вторых, усиливалась подотчетность и ответственность исполнительных органов перед Советами. В — третьих, происходило углубление и развитие общественных начал в государственном управлении путем повышения роли постоянных комиссий, депутатов и общественности.