Наказ говорит о вольности и равенстве всех граждан согласно «закону естественному», а между тем в царстве Екатерины половина жителей состояла из крепостных рабов (Пушкарев особо отмечает, что в то время крепостные так и назывались — рабами), лишенных почти всех гражданских и человеческих прав. Возведенная на престол дворянством Екатерина не могла и не решилась потребовать освобождения рабов. В своем Наказе она лишь решилась высказать несколько робких пожеланий об улучшении их состояния: «Законы могут учредить нечто полезное для собственного рабов имущества», ибо «не может земледельство процветать тут, где никто не имеет ничего собственного».
Наказ рекомендует далее, чтобы право помещиков облагать своих крепостных податями и работами было в какой-то мере регулировано законом. В декабре 1766 года был издан манифест о созыве Комиссии для составления проекта нового Уложения и при нем положение о выборах в Комиссию.
Лишь 28 членов Комиссии были представителями высших государственных учреждений — Сената, Синода и коллегий. Главную же массу депутатов составляли выборные представители от разных сословий и групп населения: дворяне выбирали по одному депутату от каждого уезда; городские жители — по одному от каждого города; государственные крестьяне — по одному от каждой провинции; посылали своих представителей также однодворцы, разные мелкие служивые люди, казаки и некочующие инородцы.
Всего в составе Комиссии было 565 депутатов, в том числе от дворян 30%, от городов 39%, от государственных крестьян 14%, от высших государственных учреждений 5%, от остальных групп населения — 12%. Депутаты должны были привезти с собой наказы от своих избирателей с изложением их нужд и пожеланий.
От обширной массы крепостного крестьянства не было представителей, и голос их не был слышен в Комиссии.
Законодательная Комиссия была торжественно открыта императрицей в Москве, в Грановитой палате 30 июня 1767 года. Была избрана «дирекционная комиссия» и «подготовительная комиссия», а также несколько специальных «классификационных комиссий» для разработки отдельных частей будущего кодекса. В общем собрании Комиссии был заслушан Наказ императрицы, а потом читались и обсуждались частные наказы.
В конце 1767 года Комиссия была переведена в* Петербург и там продолжала свои занятия. В конце 1768 года занятия Комиссии были прекращены по случаю начавшейся войны с Турцией, но некоторые частные комиссии работали до 1774 года.
Екатерининской Комиссии не удалось составить нового кодекса законов: трудно было привести в систему разнохарактерную, разновременную, запутанную и частью взаимно противоречащую массу действовавших законов. Еще труднее было привести это старое законодательство в согласие с либеральным Наказом Екатерины, «построенным на книжных теориях, без учета реальных факторов русской жизни, а с другой — с противоречивыми нуждами и пожеланиями множества отдельных наказов от разных групп населения.