Но кроме «войны» понятию рах могло противополагаться и еще одно — discordia — «вражда, распря, смута». В эпоху кризиса республики социальные и общественно-политические противоречия в, Риме обострились до предела и превратили государство в арену борьбы знатных родов, соперничества сенатских клик, междоусобных войн. Обеспечение «гражданского мира» было главным лозунгом Августа в его борьбе за власть, и созданный им строй оказался столь прочен еще и потому, что он удовлетворил эту общую потребность. В основе Августова «умиротворения» лежал принцип личной диктатуры императора, призванного не столько учитывать интересы той или иной местной группы, сколько обеспечивать развитие империи в целом. На практике такое «умиротворение» означало широко и глубоко проведенную монополизацию политических решений принцепсом и его ближайшим окружением и соответственно отделение народа от политики, переставшей быть близким и жизненно важным для него делом. Как следствие этого центром сопротивления императорскому «умиротворению» явились общественные группы, сам смысл существования которых состоял в политическом руководстве, т. е. раньше всего сенаторы; и реализация политики pax Romana потребовала осторожного, но неуклонного ограничения роли сената и постепенного создания внесенатского аппарата управления империей.
На первых порах императоры пытались создать такой аппарат из своих вольноотпущенников. При Тиберии, а особенно при Клавдии и Нероне эти люди много сделали для налаживания имперской администрации, независимой от сенатских страстей и интриг. Из них состоял своеобразный «кабинет министров» при императоре, где каждый отпущенник руководил отдельным ведомством — финансами, прошениями, деловой перепиской и пр., из них же комплектовался штат каждого такого ведомства — помощники, поверенные, писцы, счетоводы. Уже очень рано, однако, рядом с внесенатской отпущеннической администрацией начинает складываться внесенатская администрация из всадников. Август назначил в каждую провинцию помимо наместника из сенаторов так называемого прокуратора из всадников. Задача его состояла в сборе налогов в императорскую казну — фиск, но в не меньшей степени и в наблюдении за наместником вплоть до — если понадобится — его устранения. Соответственно прокураторы чаще всего находились с наместниками в лютой вражде, которая вызывалась разницей в их происхождении, традициях, психологическом облике. Наместником, как правило, был пожилой или средних лет сенатор, в I в. н. э. еще обычно из старого римского рода, относившийся к императору опасливо и настороженно, выше всего ставивший свои привилегии и независимость и ненавидящий самую мысль о том, чтобы стать винтиком в безликой государственной машине. Прокуратором почти всегда — провинциал, десятилетиями тянувший лямку в легионах, дослужившийся до средних командных должностей, после демобилизации, уже старым человеком, получивший прокуратуру (и солидное жалованье) прямо от императора и ответственный только перед ним, не привыкший иметь собственное мнение по вопросам, его не касающимся, готовый выполнить любой приказ своего государя. Люди этого последнего типа столь же явно подходили для создания единого, чуждого всему местному и традиционному аппарата управления империей, сколь люди первого типа были для него малопригодны.