Ход боевых действий в воздухе в 1941 г. показал, что разукрупнение штурмовых полков и формирование смешанных авиадивизий, состоящих из истребительных и штурмовых полков, себя не оправдало. Для нанесения массированного удара сил восьми — десяти Ил-2, а именно столько исправных машин обычно насчитывалось в шап, явно не хватало. Поэтому многочисленные налеты напоминали скорее булавочные уколы. Совместные же удары двух и более полков не получались из-за слабой подготовки их командиров и множества организационных проблем. Кроме того, такие удары из-за отсутствия промежуточного командного звена, как тут не вспомнить штурмовые эскадры люфтваффе, приходилось планировать сразу на уровне штаба ВВС фронта.
Весной 1942 г., когда большое контрнаступление, развернутое Сталиным, уже выдыхалось, началась реорганизация структуры ВВС Красной армии. Приказами от 16 и 17 марта предписывалось сформировать десять так называемых «ударных авиационных групп» (уаг), которые должны были находиться в резерве и в случае необходимости могли быть брошены на нужный участок фронта.
Предполагалось, что приблизительно треть этих групп составят именно Ил-2. Так, во 2-ю уаг генерал-майора Д. Ф. Кондратюка, действовавшую на Северо-Западном фронте, вошли пять истребительных, по одному легкобомбардировочному и дальнебомбардировочному и три штурмовых полка — 299-й, 567-й и 568-й шап. А из тринадцати полков 1-й уаг генерал-лейтенанта Ф. Г. Мичугина, участвовавшей в боях на Волховском фронте, штурмовых было пять — 175, 313, 448, 565 и 569-й шап.
К маю сформировали три полноценные уаг. Однако решение об их создании к тому времени уже признали устаревшим благодаря приходу нового начальства.
Еще в феврале 1942 г. на должность первого заместителя командующего ВВС Красной армии был назначен 41-летний генерал-лейтенант Александр Новиков. Будучи человеком очень деятельным и пользовавшимся доверием Сталина, он в то же время был активным сторонником централизованного управления авиацией. О преимуществе последнего говорил его личный опыт.
Вскоре после своего назначения Новиков выехал на Волховский фронт, где по заданию Ставки пытался организовать силами 23 отдельных авиаполков массированные удары по войскам группы армий «Норд». Там он убедился, что слить воедино усилия многочисленных частей, некоторые из них были объединены в уаг, просто нереально. Не хватало промежуточных командных звеньев, которые бы претворяли в жизнь общие задачи, поставленные командованием, и доводили их до конкретных полков. К тому же каждый командир тянул одеяло на себя, пытаясь свалить более сложные задания на других. Зачастую результаты ударов во много раз преувеличивались, а проверить и переработать все данные на уровне штаба ВВС фронта было технически невозможно.