2 сентября 1918 г. было принято постановление ВЦИК, а 5 сентября — декрет Совнаркома «О красном терроре». Во исполнение постановления ВЦИК «О красном терроре» нарком внутренних дел Г.И. Петровский издал приказ о повсеместном взятии заложников (в котором говорилось, что «из буржуазии и офицерства должны быть взяты значительные количества заложников» и «при малейших попытках сопротивления должен применяться безоговорочно массовый расстрел»), опубликованный 4 сентября 1918 г. в «Известиях», — уже после того, как были расстреляны первые тысячи людей, которых тоже обычно принято называть «расстрелянными заложниками». В приказе ВЧК «об учете специалистов и лиц, могущих являться заложниками», уточнялось: «Выдающиеся работники, ученые, родственники находящихся у них при власти лиц. Из этой категории и следует выбирать заложников. Второй вопрос — это спецы. Наши спецы — люди буржуазного круга и уклада мысли. Лиц подобной категории мы по обыкновению подвергаем аресту как заложников или помещаем в концентрационные лагеря на общественные работы».
В свете специфики «красного террора» институт «заложничества» приобрел совершенно новый характер. В обычном понимании заложники берутся для предотвращения каких-либо действий со стороны лиц, которым заложники лично дороги, так, чтобы возможная казнь заложников могла повлиять на их поведение. Когда заложниками берутся члены семей лиц, от которых зависит ход военных действий со стороны противника, жители конкретного селения для предотвращения нападений в нём на солдат и т.д. — как бы ни оценивать эту практику, она достаточно обычна в ходе военных действий и преследует чисто тактические цели. Однако во время «красного террора» дело обстояло совершенно по-иному, никакими конкретными условиями взятие «заложников» не обусловливалось. По сути, это были не заложники, а люди, большинство из которых были арестованы именно с намерением расстрелять их. Разумеется, среди заложников были и взятые с конкретной целью — семьи офицеров, мобилизованных в РККА, — для предотвращения их бегства (поскольку предписывалось назначать на командные должности только лиц, имеющих родственников на советской территории). Однако среди расстрелянных таковые составляли лишь доли процента.
Большевики отнюдь не стеснялись своей репрессивной деятельности и не пытались скрывать её масштабы. Скорее наоборот, они стремились распространить информацию о терроре как можно шире, запугать и тем самым привести к покорности как можно больше потенциальных противников советской власти. В первые же дни после официального объявления «красного террора» Дзержинский отдал распоряжение об издании «Еженедельника ВЧК», которому предназначалось всячески поддерживать «справедливую жажду мести» в массах. Шесть недель, вплоть до своего закрытия, «Еженедельник» методично сообщал о взятии заложников, заключениях в концентрационные лагеря, казнях и т.п. Это издание представляет собой официальный источник по истории «красного террора» за сентябрь — октябрь 1918 г. В ряде провинциальных городов (Царицыне, Перми и др.) издавались также «Известия Губчека» местного масштаба. В Казани в том же 1918 г. выпускался журнал «Красный террор» под грифом ЧК по борьбе с контрреволюцией на чехословацком фронте. В 1919 г. в Киеве ту же задачу выполнял орган Всеукраинской ЧК — газета «Красный меч». Центральные и провинциальные советские газеты в тот период также постоянно печатали «расстрельные списки».