Во время приведения его к присяге при вступлении в должность директора ФБР 23 февраля 1978 года Уэбстер сказал, что Бюро будет «делать работу, которую ждет от него американский народ, так, как того требует Конституция»[568]. Некоторые сотрудники сочли эту установку тревожной. Уэбстеру потребовались почти два года, чтобы образовать ближний круг доверенных лиц в ФБР. Ему потребовалось по крайней мере столько же времени, чтобы сработаться с «касками Гувера», как он их называл, «старыми гвардейцами», которые из верности Гуверу продолжали его традиции без всяких вопросов и постоянно говорили Уэбстеру, что они делают то, чего хотел бы Гувер. «У меня были проблемы с тем, чтобы привести в порядок такое мышление», — сказал он позднее.
Уэбстер с удивлением обнаружил, что у ФБР нет законных рамок для его деятельности. У Бюро не было устава — юридического свидетельства о рождении от конгресса, разъясняющего его роль. У него никогда его не было. И по-прежнему нет. С самого начала Уэбстер сказал, что хочет, чтобы был закон, который определял бы, «чего народ ожидает от нас — не то, чего мы не могли бы сделать, а то, каких действий люди от нас ждут». Он два года составлял его проект, консультируясь с конгрессом. Ни президент Картер, ни президент Рейган не действовали по нему; этот труд был мертворожденным.
Уэбстер был вынужден, как он выразился, «делать вид, что устав у нас есть»[569].
Вместо него ФБР получило Закон об иностранной разведке. Будучи результатом многолетней борьбы между конгрессом, ФБР и ЦРУ, он вызвал появление особой коллегии судей, выбранных председателем Верховного суда США, которые собирались в специальной звуконепроницаемой комнате на последнем этаже министерства юстиции. Цель коллегии состояла в том, чтобы давать санкции на прослушивание телефонных разговоров и ведение электронной слежки, с просьбами на разрешение которых к ним обращались офицеры американской разведки, — и делать это по закону. На протяжении шестидесяти лет с начала эры Гувера ФБР составляло свои собственные законы в отношении прослушивания телефонных разговоров и подслушивающих устройств. Суд не был препятствием для Бюро — в последующие два десятилетия он дал разрешение более чем на 17 тысяч требований, ни разу не отказав. Но объектом должен был быть агент иностранной державы. Способность ФБР выполнять тайные разведывательные операции теперь регулировалась законом.
Судья Уэбстер прошел два испытания способности ФБР соответствовать этим стандартам вскоре после его приведения к присяге — одно было тайным, другое — болезненно публичным.