Ситуация осложнялась еще и тем, что за вторую половину XIX в. Россия сильно и довольно быстро изменилась. В ней усложнились средства коммуникации, появились новые пути передачи информации, сложились новые социальные группы. В начале XX в. подданные российского императора посылали почтовых сообщений в 15 раз больше, чем в 1860-е гг., а число казенных телеграфных сообщений возросло в 54 раза. С одной стороны, это создавало новые механизмы управления страной, с другой – ставило перед властями принципиально новые задачи, с которыми она далеко не всегда справлялась. Неслучайно, что за это же время число дел, поступивших, например, в Министерство юстиции, выросло более чем в 6 раз, что создавало невыносимые трудности российской бюрократии. По мнению современного исследователя Д. Орловского, они были практически неразрешимы. Стремительный рост бумагооборота делал невозможным какой-либо контроль над ним. В итоге форма с неизбежностью подменяла собой содержание.
Сложно что-то понять в российском чиновничестве, если упускать из виду такое краеугольное понятие, как «чин». Как верно заметил Ю. М. Лотман, его трудно перевести с русского языка. Вместе с тем именно из него «вырастает» чиновничество, чинопроизводство, чинопочитание…
Системе чинов Россия была обязана Петру I и его Табелю о рангах 1722 г. Всего было 14 чинов, выстроенных в строго иерархическом порядке[9]. Табель о рангах учитывал воинские (сухопутные, гвардейские, морские, артиллерийские), статские (гражданские) и придворные чины. В XIX в. высший, 1-й, чин среди статских – канцлер, или действительный тайный советник 1-го класса. 2-й чин – действительный тайный советник, 3-й чин – тайный советник. 5-й чин – действительный статский советник. 6-й чин – статский советник и т. д. Наконец, низший, 14-й, – коллежский регистратор. В XIX столетии чины – это не должности, а место человека на бюрократической лестнице. Первоначально уже 14-й чин по статской службе давал личное, а 8-й – потомственное дворянство. Столь легкий путь в благородное сословие возмущал его представителей.
В царствование Николая I правительство пошло на уступки, и класс, дававший потомственное дворянство, был повышен до 5-го. 9-й чин давал личное дворянство, а 14-й – личное почетное гражданство. Ситуация вновь изменилась в 1856 г. Теперь на потомственное дворянство могли претендовать лица, получившие 4-й чин по гражданской службе. В 1898 г. законодательство вновь изменилось. С этого года 4-й чин можно было получить, лишь пробыв 5 лет в 5-м.
Классный чин многое значил в повседневной жизни бюрократии. Он определял, где государственный служащий и члены его семьи сидели на парадном обеде, какими по счету выходили их жены и дочери на балу, как обращались к чиновнику. К тем, у кого был 1-й или 2-й чин, требовалось обращаться «ваше высокопревосходительство», у кого 3-й и 4-й чин – «ваше превосходительство», обладателям 5-го чина – «ваше высокородие», 6–8-го чина – «ваше высокоблагородие», 9–14-го чина – «ваше благородие». Правда, эти обращения никак не были зафиксированы в законодательстве. В сущности, это норма прецедентного права, которая к тому же к началу XX в. перестала соблюдаться. Даже в официальных документах возникала путаница. Иногда эти обращения использовались по отношению к лицам, вовсе не состоявшим на государственной службе.