В ноябре 1888 г. Победоносцев признался, что он не мог выступить против Д. А. Толстого при обсуждении подготовленных им проектов реформы местного самоуправления в Государственном совете. Тем не менее он был готов содействовать созданию «контрпроектов», альтернативных толстовским. В случае разногласий он должен был уговаривать министра внутренних дел идти на уступки большинству Совета.
Речь шла о законопроекте, вводившем земских начальников. В итоге эта должность была учреждена в 1889 г. Она создавалась вместо мировых посредников и мировых судей. Земских начальников не выбирали, их назначал напрямую министр внутренних дел (по представлению губернатора и губернского предводителя дворянства). Они получили значительные полномочия по вмешательству в работу волостных крестьянских сходов, в частности, могли влиять на выборный процесс. Они судили крестьян, приговаривали их к аресту и штрафам. В их руках сосредотачивалась административная и судебная власть. Этот законопроект вызвал ожесточенную дискуссию в Государственном совете.
Со временем стало понятно, что надежды провести через Государственный совет контрпроект были тщетны. Пришлось поменять тактику. Половцов попросил председателя Департамента законов А. П. Николаи настаивать на необходимости поставить вопрос шире и говорить о реформе всей системы управления, в том числе об учреждении должности уездного начальника. Таким образом, императору на самом раннем этапе обсуждения законопроекта было бы заявлено о наличии существенных разногласий в Государственном совете. Должен был сработать традиционный бюрократический механизм торможения законодательных инициатив: нужно было перевести разговор в иную плоскость – высших принципов и основополагающих идей.
Члены Государственного совета попытались реализовать этот прием на заседании Соединенных департаментов 3 декабря 1888 г. Законопроект о земских начальниках нельзя обсуждать, не зная дальнейшего плана преобразований местных учреждений (а он, безусловно, нужен). Эту точку зрения отстаивали А. П. Николаи, И. И. Воронцов-Дашков, Э. В. Фриш. Другие критиковали проект по существу. Д. М. Сольский и Е. А. Перетц предложили создать комиссию, которая пересмотрела бы обсуждавшийся документ.
Была и другая тактика – строго стоять на своем, не делая никаких уступок, будучи полностью уверенным в поддержке императора. Этой линии собирался следовать Д. А. Толстой при обсуждении законопроекта об учреждении должности земских начальников. Однако тяжелобольной министр внутренних дел не выдержал испытания. По окончании заседания соединенных департаментов он отозвал своего товарища В. К. Плеве и сказал ему по секрету (но достаточно громко, чтобы слышали чиновники Государственной канцелярии): «Я устал и уеду. Они, кажется, хотят устроить комиссию для переработки проекта. Вы можете соглашаться, но с тем, чтобы председателем комиссии был назначен Старицкий. Впрочем, я посоветуюсь еще об этом сегодня вечером с Пазухиным». В итоге комиссия собралась. Толстой в лице своего представителя (а именно Плеве) пошел на определенные уступки, однако до полного единодушия было еще далеко.