Первая трудность заключалась в том, чтобы определить состав участников конгресса. В конце концов, переговорщики согласились предоставить по три места представителям великих империй: Австрии, Франции и Испании, по два — королевствам Европы: Саксонии, Пруссии, Польше, Швеции, Голландии, Неаполю, Баварии и Вюртембергу, по одному месту — княжествам, готовым объединиться заново.
О своем участии заявили все правители. Наиболее нерешительным оказался король Пруссии Фридрих-Вильгельм III, все еще уязвленный суровым военным уроком, который преподала ему французская армия под командованием Мюрата, Даву и Удино, но, в конце концов, уступил и он.
В качестве «почетных наблюдателей» были приглашены российский император и король Англии. Коленкур и Меттерних тщательно проработали условия: их представители смогут присутствовать на обсуждениях и принимать в них участие, но будут отстранены от подготовки и принятия решений. Александр ответил любезным письмом, сообщив, что в качестве его представителя приедет его брат, великий князь Константин. Ответ от Англии еще не пришел, но все полагали, что он наверняка будет отрицательным.
Главный вопрос, поставленный перед конгрессом, касался «способа уменьшить опасность возникновения войны в Европе». Ответом на него стало бы сокращение численности личного состава европейских армий, который не должен превышать определенного уровня. Необходимо было установить и предельную численность солдат каждой из пяти великих европейских армий, а также предельный максимальный, установленный законом срок военной службы по призыву. Предполагалось сократить его до полутора лет.
Судя по всему, согласия можно было достичь, противилась лишь Пруссия, отвечая решительным отказом. Она аргументировала свой отказ наличием на ее границах трех европейских армий — польской, австро-саксонской и северогерманской. Коленкур, Меттерних и премьер-министр Испании согласовали текст предупреждения, в котором с максимальной ясностью указывалось, что «соблюдение государственных границ и норм предельной численности войск, установленных мирным конгрессом, распространяется на все европейские государства, и в случае необходимости к выполнению этих правил, по решению конгресса, можно принудить силой».
Труднее всего было определить будущее конгресса. Пришли к соглашению, что его заседания должны быть регулярными и со временем он станет «конгрессом суверенных государств Европы». Для этого будет необходим координатор. Коленкур, при решительной поддержке Меттерниха, итальянцев и Понятовского, в конце концов добился признания, что на первых порах эту функцию должен выполнять прежний император французов, принц Наполеон Бонапарт. Ему следовало присвоить какое-нибудь звание. «Президент» или «консул», по мнению Меттерниха и немецких князей, имели чересчур республиканский привкус. Предпочтительнее — канцлер или архиканцлер Европы.