П.А. Столыпин, убеждая помещиков, указывал: «Нигде в Европе, ни в Германии, ни в Австрии, ни во Франции нет такой слабой по конструкции администрации, как у нас, между тем, усиление администрации означает ослабление произвола. У нас же в губернии власть разъединена, уезд же лишен целостного административного устройства. Если в разгар революционного движения не время было перестраивать ряды администрации, то теперь в этом представляется безусловная необходимость, и поднять этот вопрос лежало на обязанности Правительства». Столыпин констатировал, что «на значительном часто пространстве уезда совершенно до настоящего времени отсутствует объединяющий орган управления». Таким органом должно было стать «лицо, обладающее распорядительной властью и уполномоченное давать общее направление делам». Четкая и управляемая структура, встроенность уездного управления в вертикаль, давала правительству возможность эффективно бороться с революционным движением. Столыпин отмечал, что «отсутствие главы уезда, расстройство уезда особенно сказалось в революционный период, когда у администрации не оказалось на местах ответственных руководителей». Правительственная власть, по Столыпину, должна была обрести своего представителя на уровне уезда. Учреждалась должность начальника уездного управления, в ведении которого были все уездные правительственные учреждения и участковые начальники. В свою очередь он сам непосредственно подчинялся губернатору. Таким образом, правительство выстраивало стройную административную иерархию, способную оперативно реагировать на вызовы времени.
Действительно, предводители дворянства, которые осуществляли фактическую власть в уезде, вовсе не увязывали свои действия с решением каких-либо государственных задач, проведением на местах государственной политики, занимались местными интригами, действовали зачастую незаконно и насильно, а нередко и вовсе отсутствовали в уезде. Уровень уезда — это тот уровень, на котором принимались решения о большинстве налогов и землеустройстве; уездное дворянство, земщина — это та корпорация, которая на практике не делилась на волости и на поселки и, по большому счету, не объединялась в губернии. Это круговая порука, это многочисленные родственные и деловые связи, это, в иных случаях, настоящий змеиный клубок. Столыпин планировал разрубить этот узел и установить баланс «твердо поставленной и энергично действующей административной власти» и «широко развивающегося самоуправления».
Вместе с тем, П.А. Столыпин настаивал на упразднении должности земского начальника, который, обладая властными полномочиями, также представлял узкосословные интересы. Вместо него предполагалось учредить должность участкового комиссара — агента правительства при поселковых и волостных органах местного самоуправления.