Когда создавался Госбанк России, предполагалось, что он будет единственным кредитным учреждением России. Однако уже первый год нэпа показал, что быстрое и всестороннее развитие товарно-денежных отношений в стране диктовало необходимость создания ряда кредитных организаций для обслуживания потребностей экономики вместе с Госбанком.
Такая необходимость обуславливалась следующими обстоятельствами:
Привлечение в максимально полной мере всех свободных средств кооперации и населения для кредитования хозяйства, так как один Госбанк не мог справиться с этой огромной задачей; он мог привлечь средства лишь в порядке вкладов и открытия счетов, тогда как имелась еще одна возможность привлечения средств, а именно: создание кредитных организаций путем формирований их капиталов за счет реализации акций и создание организаций кредитной кооперации;
Наиболее полная аккумуляция временно свободных средств государственных предприятий. Эта задача могла быть успешно разрешена лишь при условии конкретизации форм и методов аккумуляции средств применительно к разным отраслям хозяйства и при условии хорошей осведомленности банков о состоянии финансов предприятий соответствующих отраслей народного хозяйства;
Важная роль дифферентации форм и методов кредитования с учетом особенностей деятельности отдельных предприятий.
Таким образом, необходимость создания кроме Госбанка еще нескольких кредитных учреждений вызывалась специфическими условиями начального периода нэпа: слабым развитием товарно-денежных отношений и острым недостатком оборотных средств. Госбанк не мог один создать разветвленную сеть, мобилизовать денежные ресурсы.
Поэтому в целях более полной мобилизации внутренних ресурсов, поднятия уровня обеспеченности кредитами народного хозяйства, равно как и дифференциации форм и методов кредитования, в течение 1921–1925 гг. под эгидой Госбанка в стране создается разветвленная система специализированных банков и кредитных учреждений других видов. В ее состав вошли (по состоянию на 1 октября 1925 г.): Госбанк; акционерные банки (Промбанк, Электробанк, Внешторгбанк и др.); кооперативные банки; коммунальные банки (Цекомбанк и местные коммунальные банки); система сельскохозяйственного кредита. (Центральный сельскохозяйственный банк, республиканские банки и общества сельскохозяйственного кредита); кредитная кооперация; общества взаимного кредита; сберегательные кассы.
В своей преобладающей части советские кредитные учреждения являлись государственной собственностью. Меньшая часть – принадлежала кооперативам. И только общества взаимного кредита были учреждениями капиталистического типа.