Все население страны, включая крепостных, должно быть наделено гражданскими правами. Однако политическими правами, то есть правом участия в выборах, следовало наделить лишь два сословия империи — дворянство и купечество. Право быть избранными в представительные органы ограничивалось имущественным цензом. Ликвидацию крепостного права проект не предполагал: как бы ни относился к нему сам автор, он не мог не понимать, что сохранение крепостного права было тогда исходным положением всякого проекта, рассчитанного на практическую реализацию.
Предложения Сперанского содержали и план их осуществления. Начать следовало с учреждения Государственного совета, которому должно было быть поручено обсуждение предварительно составленного «гражданского уложения», то есть законов об основных правах сословий и о финансовой системе государства. Затем совет приступил бы к изучению «государственного уложения» — законов об исполнительной и судебной власти, т. е. собственно конституции, которую предполагалось подготовить к маю 1810 г. Затем можно было бы приступить к выборам депутатов.
Претворение плана Сперанского в жизнь началось указами, по которым, во-первых, прекратилась практика приравнивания придворных званий к гражданским, позволявшая сановникам переходить с придворной службы на высшие должности в государственном аппарате. Во-вторых, вводился обязательный образовательный ценз для гражданских чинов. Это должно было упорядочить деятельность государственного аппарата, сделать ее более профессиональной.
1 января 1810 г. был создан Государственный совет, заменивший Непременный. Поначалу ему были приданы более широкие функции, чем предполагалось первоначально, поскольку системы органов власти, деятельность которых он должен был координировать, еще не существовало, ее предполагалось создать с его помощью. Уже в первые месяцы 1810 г. состоялось обсуждение проблемы регулирования государственных финансов. Сперанский составил «План финансов», который лег в основу царского манифеста. Основная мысль документа — ликвидировать бюджетный дефицит, прекратить выпуск обесценившихся ассигнаций и увеличить налоги, в том числе на дворянские имения. Меры эти дали результат, и уже в следующем году дефицит бюджета сократился, а доходы государства возросли. Одновременно Государственный совет обсуждал подготовленный Сперанским проект «Уложения гражданских законов» и даже одобрил первые две его части. Однако осуществление следующих этапов реформы затянулось. Летом 1810 г. началось преобразование министерств — было ликвидировано министерство коммерции, созданы министерство полиции и путей сообщения, а также ряд новых Главных управлений.