Вообще говоря, должно признать, что долгое время управление Войском носило весьма примитивный характер. Не говоря уже о сложной системе, образовавшейся на Украине, даже в Запорожье существовали постоянные должности судьи и т. д. Татищев уверяет, что на Дону существовали войсковой хорунжий, войсковой писарь. Мы нигде не встречали этих чинов[73].
Для полноты картины политического устройства Войска Донского нельзя не упомянуть о совете старшин при атамане, который фактически существовал с начала XVII в. Естественно было для атамана, в особенно важных и затруднительных случаях, прежде чем созвать Войско и предложить ему то или иное решение, призвать к себе для совета тех, кто занимал ранее должности атаманов (войсковых, походных, станичных), бывших послов в Москву и т. п. Еще в 1623 г. московское правительство предписывало своему послу Белосельскому призвать к себе «лутчих атаманов Исая Мартемьянова, да Епиху Радилова и иных атаманов и есаулов, и казаков старых и лутчих, которых Войско слушает»[74].
Вполне естественно было, что московское правительство пыталось войти в общение с военными и политическими вождями казачества. Мы знаем, что еще в 1593 г. была заявлена претензия Войском, почему в царской грамоте на Дон не поименованы в отдельности атаманы. Это заявление не прошло бесследно, и, в период грандиозного политического движения начала XVII в. и временного бессилия московской власти, мы встречаем обращения царя к Дону, в которых поименно называют 2–3, а иногда и 7 атаманов. Затем имена других исчезают, и представителем Войска, которому адресуются обращения окрестных народов, остается один войсковой атаман. Из этого видно, каким фактическим влиянием пользовалась та группа, которая с 1640-х гг. получила название «старшины».
В 1644 г. посланец Томила Корякин доносит царю о том, что «слышал на Дону у атамана Ивана Каторжного и у его советников»[75].
О 1644 г. есть известие, что пленных турок, взятых на море, «расспрашивали старшины одни (войсковой атаман) Осип Петров с товарыщи, тайным делом»[76]. В 1687 г. атаман Самойло Лаврентьев, собрав к себе на двор старшину, посылал к Кузьме Косому (вождю партии раскольников), «чтобы он шел к ним для разговору»[77].
Таким образом, складывалось новое учреждение, получившее в XVIII в. название «собрание старшин» и сыгравшее видную роль в управлении и политической жизни Дона.
Наконец, местное управление на Дону было организовано следующим образом.
В гражданском отношении Войско делилось на «станицы», то есть местные общины. Каждая община селилась в особом «городке», или «станичном городке». В начале XVIII в. имя «станицы» становится обозначением не только общины, но и самого поселения и станицами начинают называться городки, а последнее имя выходит из употребления. Более крупные административные единицы («сыскное начальство», «округ») появляются лишь в конце XVIII в. – начале XIX в.