А. А. Зимин отметил, что «Земская реформа была проведена в полной мере только на черносошном Севере». В пограничных районах сохранялись «наместники», но постепенно их сменили воеводы, олицетворявшие собой объединение «военного и гражданского управления на местах». Известно, что воеводское управление приходило на смену земским органам власти. В. О. Ключевский заметил, что при царе Михаиле Федоровиче «воеводство… стало повсеместным учреждением», а это означало «решительный поворот от земского начала… к бюрократическому порядку местного управления». В отличие от «кормленщика», воевода «ведал уезд» не в своих интересах, а в пользу государя, поскольку подчинялся Приказам. Однако, автор полагал, что «для местного населения воеводство стало не только восстановлением, но и ухудшением наместнического управления». Очевидно, он имел в виду известные многочисленные злоупотребления воевод, о которых и мы ниже скажем. Все же, на наш взгляд, Василий Осипович увлекся: вряд ли населению при наместниках в Средневековье жилось легче, чем при воеводах в XVII в., в Начале Нового времени. При этом признаем, что воевода обладал военной, административной и судебной властью на территории вверенных его управлению города и уезда[7].
Охарактеризуем обязанности воевод по выдаваемым им наказам: черниговскому 1696 г., нерчинскому 1696 и 1701 г., казанскому, терскому, тобольскому и верхотурскому 1697 г., ярославскому 1698 г., тюменскому и новгородскому 1699 г., астраханскому 1700 г. и владимирскому 1701 г. В наказах очень подробно перечисляются обязанности воеводы и предписывается его поведение применительно к различным категориям служилых людей, местного населения, как русского, так и не русского с самого приезда в соответствующий город, где предусматривалась его резиденция.
Вначале новый воевода принимает у прежнего все его воеводское хозяйство: городскую печать, городские ключи, крепостные сооружения, казенные постройки, артиллерию («наряд»), вооружение и припасы к нему (порох, свинец, фитили), а также запасы хлеба и соли, денежную и иную казну, документацию (приходорасходные книги, дела, присланные указы, списки служилых людей). Далее он служилых людей «пересматривает», «перевешивает и перемеряет» указанные выше запасы. Результаты этого осмотра «порознь, по статьям» записываются. Под этим ставятся подписи старого и нового воевод, местных приказных людей. Один экземпляр этих «тетрадей» отсылается в Москву, в соответствующий Приказ, а другой остается на месте, в Приказной (или Съезжей) избе, где вершат дела воевода и приказные. Если к старому воеводе претензий нет, он отпускается. В противном случае ему приходится остаться, чтобы покрыть, как правило, финансовую недостачу.