Совсем по-другому немцы относились к «восточным добровольцам» — бывшим гражданам СССР. Первоначально в планы нацистского руководства не входило использование граждан СССР в рядах армии и полувоенных организаций Третьего рейха. В ряде партийных инстанций к уроженцам СССР существовало прямо пренебрежительное отношение. Так, самому Гитлеру приписываются следующие слова: «Только немец вправе носить оружие, а не славянин, не чех, не казак и не украинец»>{37}. Однако уже в первый месяц войны оккупация огромных территорий Советского Союза, потребность в привлечении дополнительных людских ресурсов для охраны и зачистки оккупированных территорий, а также желание местного населения принять участие в уничтожении существующего в СССР строя вынудили немцев изменить свою позицию по данному вопросу. Хотя изначально, как правильно замечает российский историк И. А. Гилязов, «никакой продуманной политики по отношению к советским национальностям, и тем более по отношению к восточным народам, не планировалось и не проводилось вплоть до 1942 г.»>{38}.
Первыми в необходимости начать партнерский диалог с местным населением и его широкомасштабное привлечение к военным усилиям Германии убедились немецкие генералы и офицеры, находившиеся в частях действующей армии. Не дождавшись санкции партийного руководства, они начали привлечение граждан СССР к военному сотрудничеству. Убедившись в невозможности остановить этот процесс и уничтожить достигнутые результаты, немцы были вынуждены всерьез заняться выработкой особой политики, в результате чего и советские граждане были выстроены по шкале расовой ценности. На вершине этой пирамиды оказались жители Прибалтийских республик, далее располагались казаки и калмыки, за ними шли жители азиатских и кавказских республик, белорусы, русские и украинцы внушали немцам меньше доверия и потому располагались в самом низу пирамиды. Однако в ходе войны с Советским Союзом многие нацистские установки претерпели изменения.
Относительно немецкой политики в области формирования органов управления на оккупированной территории можно сказать следующее. Вначале все оккупированные страны и области управлялись военной администрацией, затем некоторые территории получили гражданское управление, как правило, это зависело от общего внутреннего положения внутри территориального образования и его удаленности от линии фронта. Привлечение в эти органы местных жителей на различных территориях проходило по-разному.
На части оккупированной территории СССР с подачи Розенберга были образованы имперские комиссариаты «Остланд» и «Украина». В состав первого входили генеральные округа — Белоруссия, Латвия, Литва и Эстония, в состав имперского комиссариата «Украина» — 6 украинских областей. Другая часть территории находилась под управлением военной администрации. В разные годы при этих структурах были образованы различные национальные инстанции, претендующие на управление оккупированными территориями.