Уже в этом первом постановлении о лагерях предусматривается, что побег из них "подлежит самым суровым наказаниям"25. Но текст декрета от 15 апреля 1919 года, повидимому, оказался недостаточным, и 17 мая 1919 года за подписью председателя ВЦИК В. Аванесова был опубликован новый расширенный декрет "О лагерях принудительного труда"26. Декрет разработан очень подробно и имеет следующие разделы: а) организация лагерей, б) управление лагерями, в) караульная команда, г) санитарный и медицинский надзор, д) о заключенных, е) помещение. Необходимо отметить, что за побег в первый раз устанавливалось увеличение срока заключения в десять раз, а за вторичный Революционный Трибунал имел право применить расстрел27.
Этим декретом были заложены все основные положения принудительного труда, ставшего неотъемлемым элементом государственной жизни Советского Союза и постепенно трансформировавшегося в ныне существующую систему рабского труда.
1919 год был не только годом узаконения системы принудительного труда в лагерях, он был также годом выявления и учета значительной группы населения СССР, первая часть которой была заключена в лагери немедленно, вторая часть физически уничтожалась все последующие годы и третья часть перманентно заполняла и заполняет еще и сейчас концентрационные лагери Советского Союза. Мы имеем в виду "Постановление Народного Комиссариата Внутренних Дел о порядке регистрации бывших помещиков, капиталистов и лиц, занимавших ответственные должности в царском буржуазном строе (инструкция)", изданное 26 сентября 1919 года28.
Итак, тексты первого и второго декретов утверждали в 1919 году в каждой губернии (а иногда и в уезде) лагери принудительного труда, а специальная инструкция НКВД определила ту категорию населения, которая начала заполнять эти лагери. В России было 97 губерний и областей29. Так как в 1919 году еще никаких административно-географических реформ произведено не было, надо считать, что и количество лагерей (не включая уездных) в этом году было 97.
Одним из первых лагерей для политических заключенных был лагерь на Соловецких островах. Немедленно после его создания начали комплектоваться вспомогательные лагери: Вагиракша в Кеми и Попов остров на Белом море (последний являлся пересыльным пунктом на Соловки). Система этих лагерей называлась УСЛОН (Управление Соловецких Лагерей Особого Назначения).
При создании первых лагерей советское руководство приходит к мысли об использовании заключенных в лагерях как рабочей силы для разработки лесных массивов в Карелии, Сибири, районе Печоры и полезных ископаемых на Ухте, Печоре, острове Вайгач, сибирских приисках и т. д.