.
Столь мизерное количество осужденных не было следствием законопослушности населения страны. Оно стало результатом объективных причин. С одной стороны, правоохранительные органы не справлялись с задачей искоренения преступности, с другой – осужденных просто негде было содержать. Кроме того, содержание заключенных было не дешевым удовольствием для законопослушных граждан. «Субсидии УСЛОНу из государственного бюджета составили: в 1923/24 хозяйственных годах – 500 тыс. руб., 1924/25 гг. – 600 тыс. руб., в 1925/26 гг. – 1 млн 60 тыс. руб. В расчете на одного заключенного субсидии составляли около 100 руб. в год и были меньше расходов на содержание заключенных в общих местах заключения (примерно 150 руб.)», но тем не менее ни о какой самоокупаемости лагеря речь идти не могла.
26 марта 1928 г. ВЦИК и СНК СССР приняли постановление «О карательной политике и состоянии мест заключения». Во исполнение мер, предусматриваемых этим документом, ОГПУ, наркоматы юстиции и внутренних дел подготовили предложения по коренному преобразованию пенитенциарной системы, которые были утверждены постановлением Политбюро от 13 мая 1929 года. Суть преобразований сводилась к тому, чтобы «перейти на систему массового использования за плату труда уголовных арестантов, имеющих приговор не менее трех лет».
На основании этого постановления была образована комиссия в составе наркома юстиции Янсона, зампреда ОГПУ Ягоды, прокурора СССР Крыленко, наркома внутренних дел РСФСР Толмачева и наркома труда СССР Угланова. Предложения комиссии были рассмотрены на заседании Политбюро 23 мая 1929 года; они предусматривали: передачу осужденных на срок свыше 3 лет в лагеря; имевшие меньший срок оставались в ведении НКВД. Одновременно прекращалось использование тюрем как мест лишения свободы; они становились лишь следственными изоляторами и пересыльными пунктами. Принятое Политбюро постановление предусматривало также выделение средств для организации новых лагерей.
Суть радикальной перестройки пенитенциарной системы сводилась к следующему: в области исправительных функций – заменить тюремные методы «методом внетюремного воздействия на преступника путем организации работ в лагерях в достаточно изолированных по своему географическому положению местностях…» В экономической сфере – к тому, что заключенные должны трудиться в «отдаленных местностях, где вследствие отдаленности или из-за трудности работы ощущается недостаток рабочей силы».
Образно смысл этой реорганизации сформулировал нарком юстиции РСФСР Н.М. Янсон, отметивший, что «лагеря должны стать пионерами заселения новых районов… Задача лагерей – прочистить путь к малонаселенным районам путем устройства дорог, изучения местности, приступа к эксплуатации природных богатств. Если эти места окажутся в смысле эксплуатации интересными, они будут передаваться органам промышленности, а лагеря надо передвигать на новые места с теми же целями пионерства».