Александр II. Весна России (Каррер д'Анкосс) - страница 88

В середине века, когда Александр II взошел на трон, русская бюрократия была прекрасно организована, стабильна и, что немаловажно, убеждена в своей легитимности. Пирамиду власти венчал Государственный совет, разрабатывавший законы, и министерства, проводившие их в жизнь. Министерство внутренних дел со своей стороны занималось почти всем местным управлением. Созданные Екатериной II в 1776 г. губернии или провинции, во главе которых стоял губернатор, усилили централизацию государства[87]. Отмена крепостного права, трудности в управлении огромной страной с помощью только центральных институтов, тем более во время коренной трансформации определенная фронда дворянства против бюрократии, которой ставили в вину отставание России и неумелое проведение реформы крепостничества, требовали того, чтобы местное управление было также реорганизовано сверху донизу. Александр II был в этом убежден еще до того, как приступил к реформе крепостного права.

В 1859 г. на местах были созданы комиссии для изучения реального распределения властных полномочий в провинции. Одновременно специальной комиссии было поручено заняться глубокой разработкой вопроса реформы местного управления. По этому вопросу, как и по вопросу крестьянского статуса, реформаторы и представители бюрократической верхушки занимали диаметрально противоположные позиции.

Поначалу в комиссии председательствовал один из неугомонных братьев Милютиных — Николай. Действительно, среди наиболее активных членов либерального лагеря были два брата Милютины: Николай, один из адептов отмены крепостного права, и Дмитрий, прославившийся на Кавказе, а затем на посту военного министра. Когда в апреле 1861 г. Николай, впавший в немилость, был назначен сенатором, председательство в комиссии перешло к Валуеву, который довел осуществление проекта до конца. Милютин, а затем Валуев — примечательно, что одни и те же люди руководили осуществлением почти всех реформ — разделяли, если говорить об управлении, одно убеждение: необходимо было привлечь общество к участию в управлении, но одновременно сохранить авторитет государства. Реформа должна была в конечном счете усилить авторитет государства, сделав его доступным именно потому, что общество занимало свою нишу в вертикали власти на местном уровне, где до тех пор государство представляла бюрократия.

Перед реформаторами стояли две проблемы. Прежде всего проблема соотношения сословий в органах местного управления, а стало быть, и пропорционального общественного представительства. Дебаты по этому вопросу были напряженными: дворянство намеревалось сохранить свой особый статус в местных собраниях, в то время как демократы хотели, чтобы те не имели сословных различий и представляли собой учреждения, воплощающие в себе единство общества. Компромисс касался одновременно и определения представительства, и способа его осуществления. Собрания должны были стать «соединением сословий», а не их слиянием. Каждое сословие должно было избирать своих представителей по отдельным куриям. И Валуев нашел формулу, позволявшую дворянству располагать большинством. Но самый острый конфликт разгорелся вокруг полномочий земства: должно ли оно быть самостоятельным или зависеть от бюрократии. Для тех, кто хотел сохранить централизацию, центральные министерства должны были оставить за собой контроль над новыми учреждениями; их оппоненты-реформаторы, напротив, хотели, чтобы самостоятельность земств была насыщена реальным содержанием и чтобы право выборных на местах самим вести свои дела никогда не ставилась под сомнение. С этим пересекались споры по поводу компетенции и полномочий новых учреждений. Не было согласия и относительно распределения задач между этими учреждениями и органами центральной власти.