Пока комиссию возглавлял Милютин, в ней преобладали либералы, когда же он был заменен Валуевым, сменившим Ланского на посту министра внутренних дел, определить соотношение сил стало труднее. Да, Валуев был убежден в необходимости создания новых структур, но, будучи министром внутренних дел, от думал прежде всего о сохранении центральной власти; он знал, как сложно иметь дело с местничеством и укоренившимися стереотипами; наконец, он подвергался давлению со стороны обиженного дворянства — разве не обездолила его уже отмена крепостного права? Разве не согласилось оно на потерю привилегий? Разве не должны были эти жертвы компенсироваться сохранением определенных прерогатив в области управления?
До тех пор, пока вопрос входил только в компетенцию комиссии, позиции оставались четко обозначенными. Но когда он был представлен на рассмотрение Государственного совета, и в обсуждение вступили новые участники, — братья Милютины, министр финансов Рейтерн, недолгое время прослуживший министром народного просвещения Ковалевский, барон Корф — возобладало стремление к компромиссу. Поскольку дебаты в Государственном совете продолжались весь 1863 г., император, терявший терпение, потребовал, чтобы к концу года документ был готов. 1 января 1864 г. положение о местных учреждениях было утверждено. Со времен Екатерины II это была самая важная административная реформа в истории империи.
Принятый документ был во многих отношениях компромиссом, отражающим позиции тех, кого можно было бы назвать «центристами» Валуева. Тому удалось трудное дело примирения необходимых изменений, требований своего министерства и дворянства, вплоть до требований Панина в обмен на его поддержку, с радикальными требованиями либералов. Документ воплощал в себе гибкость ума и уверенность министра. Оба лагеря больше всего ссорились по деликатному вопросу выбора председателя земского собрания. Кого выбирать и как? Являлось ли это прерогативой депутатов? Или же функции по назначению председателя переходили к предводителю дворянства? В конечном счете было принято второе решение, поскольку монарх склонил чашу весов именно в его пользу. Не менее жаркой была схватка по вопросу о компетенции земств. Либералы противились тому, чтобы Министерство внутренних дел контролировало деятельность земств, в то время как группа Валуева выступала за то, чтобы центру отдавался определенный приоритет. И вновь точку в споре поставил Александр II — за центральными инстанциями была сохранена часть властных полномочий.
Статус земств, поскольку он должен был учитывать противоположные предложения, не был лишен противоречий. В нем уживались важные элементы местного самоуправления и некоторые прерогативы бюрократических учреждений центра. В таком виде он представлял собой несомненный разрыв с централизаторской традицией управления в России. Земства были, несмотря на все ограничения и стеснения, реальными представительными органами всего общества. Разрыв следовал не только из духа принятого документа, но и из расширения сфер компетенции земств, непрерывности их функционирования, средств, которыми они могли располагать.