Наконец, в перечень наиболее важных обязанностей земств входило начальное образование. Если церковно-приходские школы по-прежнему зависели от Святейшего Синода, земства взяли на себя ответственность за школы, находившиеся в ведении Министерства народного просвещения. На них, по условиям реформы, лежала обязанность развивать образование в сельской местности путем взятия на себя ответственности за существующие школьные учреждения и открытие новых. Да, земство не могло менять программы, установленные государством, и не могло принимать решение об открытии или закрытии школ, так же как и об управлении образованием и назначении учителей, поскольку эти последние зависели от школьных советов, которые должны были работать с ними в сотрудничестве. Но им оставалась организация материального обеспечения, и в рамках школьных советов, состоявших из пяти членов, двое земских гласных находились в равных условиях с двумя представителями государства, получая, таким образом, преимущество над единственным представителем церкви.
Деятельность земств ограничивалась прежде всего сроками: трехлетний срок действия мандата для гласных; ежегодная десятидневная сессия для уездных земств, двадцатидневная для губернских, и возможность созыва на внеочередные сессии в случае необходимости или по рекомендации правительства. Председательствовали на собраниях на законном основании предводители дворянства[89]. Непрерывность работы земств обеспечивалась исполнительным органом, управой, члены которой получали жалованье. Земства располагали значительными финансовыми средствами: государство передавало им имущество в качестве личной собственности — земство являлось юридическим лицом — здания, предприятия, капиталы. Земства могли брать займы, но их основным источником финансирования были местные сборы. Государство оставило за собой непрямые налоги и «подушный[90] налог» и предоставило земствам право облагать налогом землю и торгово-промышленные заведения. Как вскоре выяснилось, этих ресурсов было недостаточно в сравнении с расходами земств, которые должны были отдавать около трети на здравоохранение и 15 % на просвещение. Содержание дорог в стране с суровым климатом и большими расстояниями также очень серьезно сказывалось на их бюджете. У них оставалось совсем немного средств на сельское хозяйство и улучшение материального положения крестьян.
Эти финансовые проблемы приводили к конфликтам с центральными властями и вызывали недовольство населения, столкнувшегося с тем, что земства неохотно несли некоторые расходы. Испытывая хроническую нехватку денег, они стали все чаще обращаться к займам; поскольку Государственный банк отказывался ссужать земствам, имевшим репутацию недобросовестных плательщиков, они обратились к фонду обязательного страхования, финансировавшемуся из страховых взносов крестьян, которые, таким образом, в конечном счете и стали настоящими заимодавцами и главным источником доходов местных властей, испытывавших хронический дефицит бюджета. Поэтому поземельный налог постоянно рос, ложась тяжким бременем на плечи крестьян, тем более что размер суммы, подлежавшей обложению, весьма разнившийся по регионам, часто больше бил по простому крестьянину, чем по помещику. Можно ли его рассматривать как классовый налог, наиболее благоприятный для дворян, поскольку они преобладали в земствах, которые принимали налоговые решения, или как сложный налог, от которого образованные дворяне уклонялись, занижая качество и доходность своих земель более умело, чем простой крестьянин? В любом случае, проведение в жизнь реформы в условиях, когда фискальные органы не располагали необходимыми статистическими инструментами и кадастром, необходимым для оценки земель, способствовало — по крайней мере, первое время — неразберихе и росту материальных трудностей крестьян.